§ 40: Bruk av såkalte prosjektgrupper og habilitet

Bruk av såkalte prosjektgrupper og folkevalgtes habilitet

Vi viser til brev av 13.02.2012 om bruk av såkalte prosjektgrupper i Sola kommune.

Henvendelsen tar konkret opp spørsmålet om politiske medlemmer av prosjektgrupper vil være inhabile ved senere behandling av saker på politisk nivå.

Vi tar ikke stilling til den konkrete saken i Sola kommune. Våre synspunkter gis på generelt grunnlag.

Kommunelovens utgangspunkt er at det skilles mellom folkevalgte organer og
kommunens administrasjon, jf. henholdsvis lovens kapittel 2 og 4. Prinsippet om adskillelse mellom politisk og administrativt nivå er grunnleggende for kommunens organisering. Det er derfor viktig med klare roller og ryddighet i kommunikasjonen mellom folkevalgte organer og administrasjonen.

Vedrørende bruk av prosjektgrupper
Kommuneloven omtaler ikke såkalte prosjektgrupper. Departementet legger imidlertid til grunn at prosjektgrupper av den type som omtalt i sakens dokumenter kan etableres som et folkevalgt organ, enten i form av et arbeidsutvalg eller en komité etter kommuneloven § 10 nr. 5, eller som en arbeidsgruppe underlagt administrasjonssjefen.

Om prosjektgruppen er å anse som et folkevalgt organ eller en del av administrasjonen må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Utgangspunktet er at organer som er oppnevnt av et folkevalgt organ, selv vil være å anse som et folkevalgt organ. Tilsvarende vil en gruppe oppnevnt av administrasjonssjefen være å anse som en del av administrasjonen.

Ved bruk av såkalte prosjektgrupper kreves derfor stor bevissthet om roller og
kommunikasjonslinjer. Forståelsen av gruppens status er avgjørende for ryddighet mellom politikk og administrasjon og korrekte kommunikasjonskanaler.

Nærmere om habilitetsspørsmålet
Det er reist spørsmål om habiliteten til medlemmer i prosjektgrupper/arbeidsgrupper ved senere behandling av saker på politisk nivå. 

Et medlem av et folkevalgt organ skal alltid anses inhabil når saken blir behandlet i organet dersom vedkommende i egenskap av ansatt i kommunen ”har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse eller ved tidligere avgjørelse i samme sak”, jf. kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav b.

Den avgjørende vurderingen vil for det første være spørsmålet om statusen til det organet (prosjektgruppen/arbeidsgruppen/utvalget) der vedkommende har medvirket. Et folkevalgt organ vil være underlagt kommunestyret, mens et administrativt organ vil være opprettet for å gi råd til eller rapportere til kommunens administrasjonssjef.

For å skille mellom politikk og administrasjon er det viktig med klarhet i kommunene omkring organisasjonsformen. Betraktningen som må foretas er om prosjektgruppen er underlagt rådmannens instruksjonsmyndighet eller om den er et folkevalgt organ utnevnt av kommunestyret eller for eksempel formannskapet.

Dernest er spørsmålet etter loven ordlyd om vedkommende er ”ansatt”. Det må da etter vanlig forståelse av ordlyden foreligge et ansettelsesforhold mellom vedkommende og kommunen.

Den videre drøftelsen knytter seg til prosjektgrupper underlagt administrasjonssjefen.

I henvendelsen blir det spurt om politiske medlemmer som sitter i slike grupper er å anse som ansatte i kommunen, og således vil være inhabile ved en senere behandling av saken på politisk nivå, jf. kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav b.

Begrunnelsen for denne særskilte habilitetsregelen er blant annet at det er uheldig at ansatte i kommunen gjennom behandlingen i politiske organer skal kunne overprøve sin administrative overordnedes saksforberedelse.

Departementet kan ikke finne noen holdepunkter for at politiske medlemmer er å anse som ansatte i kommunen kun i kraft av deltagelse i arbeidsgrupper, hverken i lovteksten eller i forarbeidene. Etter departementets vurdering foreligger det heller ikke reelle hensyn som taler for å legge en slik tolkning til grunn.

For at en person skal anses som ansatt i kommunen, må vedkommende ha et
ansettelsesforhold til kommunen. Administrasjonssjefen står ikke i noe generelt overordningsforhold til folkevalgte i kommunen, og vedkommende kan ikke pålegge en folkevalgt å delta i en administrativ arbeidsgruppe. Dette er noe den folkevalgte selv gjør på frivillig basis.

Departementet kan ikke se at det blir etablert noe ansettelsesforhold mellom den folkevalgte og kommunen ved at den folkevalgte frivillig deltar i en prosjektgruppe underlagt administrasjonssjefen, med mindre det uttrykkelig inngås et ansettelsesforhold. Folkevalgte som deltar i behandlingen av en sak i administrative arbeidsgrupper, vil derfor etter departementets vurdering i utgangspunktet ikke bli inhabile etter § 40 nr. 3 bokstav b ved behandling av saken i et folkevalgt organ.

Videre må det generelt nevnes at inhabilitet kan oppstå av andre årsaker og at en inhabilitetsvurdering da vil måtte skje på grunnlag av reglene i forvaltningsloven § 6.