§ 45 nr. 2: Innsparte driftsmidler til investeringstiltak

Svar på spørsmål om delegeringsreglement

Vi viser til deres brev 18. desember 2015 med vedlagt brev fra Larvik kommune. I brevet bes det om en avklaring av følgende punkt i delegeringsreglementet til Larvik:

"Rådmannen er gitt fullmakt til å bruke innsparte midler i driftsbudsjettet til å finansiere innkjøp av maskiner eller utstyr eller tiltak av investeringsmessig karakter som skal posteres i investeringsregnskapet. Posten for overføring til investeringsbudsjettet økes mot at bevilgingen på driftsbudsjettet reduseres tilsvarende. Tilsvarende økes posten "Overføringer fra driftsbudsjettet" i investeringsbudsjettet og det aktuelle tiltaket".

Vi vil i det følgende redegjøre for hvordan departementet tolker det aktuelle regelverket. Dette er derfor ikke å anse som en avklaring av spørsmålet. Kommunen er selv ansvarlig for at dens reglementer er i overenstemmelse med gjeldende regelverk.

Problemstilling og rettslig utgangspunkt

Det rettslige utgangspunktet er kommuneloven § 45 nr. 2, som sier at kommunestyret selv vedtar årsbudsjettet og endringer i dette. I uttrykket selv ligger det en delegeringssperre.
Dersom fullmakten må anses for å være en endring i budsjettet i lovens forstand, synes det derfor klart at loven ikke hjemler punktet som Larvik har tatt inn i sitt delegeringsreglement.
Spørsmålet blir derfor om bruken av disse innsparte driftsmidlene til investeringstiltak er endringer i budsjettet eller om det er en type "omdisponering" som administrasjonen kan gjøre innenfor budsjettet (uten å endre det).

Lovens ordlyd

Ordlyden i loven gir ikke grunnlag for å trekke noenlunde sikre slutninger. Det er likevel på det rene at ordlyden ikke eksplisitt forbyr en ordning som Larvik har tatt inn i sitt delegeringsreglement.
Lovens forarbeider
Kommuneloven § 45 ble endret i tråd med forslag fremsatt i Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) Uttalelser i disse forarbeidene kan tyde på at det var meningen å åpne for den typen ordninger som Larvik har i sitt delegeringsreglement. Vi viser til s. 67 i proposisjonen:

Departementet foreslo derfor at kommunestyret ikke skulle kunne delegere sin budsjettkompetanse. Når departementet samtidig foreslo betydelige forenklinger i årsbudsjettets innhold, ble behovet for delegasjon i budsjettsaker i svært liten grad antatt å være til stede. Kommuner som for egen del ønsker å utdype de ulike underordnede organers økonomiske fullmakter i forhold til kommunestyrets (ramme)bevilgninger, må ordne dette gjennom interne reglementer.

Departementet nevner også at lovforslagene som ble fremmet i Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) generelt var motivert ut fra hensynet til rammestyring. Departementet mener at Larviks ordning må kunne sies være et utslag av rammestyring.

Budsjettforskriften

Av forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) § 5 femte ledd nr. 5 fremgår det at investeringsbudsjettet skal omfatte inntekter i driftsbudsjettet planlagt anvendt for investeringer ført opp i årets investeringsbudsjett. I merknadene til denne bestemmelsen heter det:

Kommunestyret eller fylkestinget kan bestemme at en andel av de forventede inntekter på driftsbudsjettet skal nyttes som generelt bidrag til finansiering av utgifter og utbetalinger på samme års investeringsbudsjett. Nr. 5 angir at kommunestyret eller fylkestinget i så fall fører beløpet til utgift i driftsbudsjettet, skjema 1A, og til inntekt i investeringsbudsjettet. Kommunestyret eller fylkestinget kan i tillegg bestemme at bevilgninger på driftsbudsjettet, jf. vedlegg 1B, også kan nyttes til å finansiere kjøp av maskiner og utstyr eller tiltak av investeringsmessig karakter. Det organ som har disponeringsfullmakten (ordinært administrasjonssjefen) øker i så fall posten for overføring til investeringsbudsjettet mot at bevilgningen på driftsbudsjettet reduseres tilsvarende. Tilsvarende økes posten «overføringer fra driftsbudsjettet» på investeringsbudsjettet og det aktuelle tiltaket.

Merknaden kan tale for at budsjettforskriften åpner for en ordning slik Larvik praktiserer.

Regnskapsforskriften

Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) § 9 første ledd nr. 1 angir hvordan årsregnskapet skal avsluttes før det avlegges av administrasjonen. Ved et merforbruk skal dette bl.a. reduseres ved å stryke eventuelle budsjetterte overføringer fra drifts- til investeringsregnskapet som er vedtatt av kommunestyret eller fylkestinget selv. I merknadene til forskriften er dette utdypet:

I bestemmelsen er det angitt at eventuelle budsjetterte overføringer fra driftsregnskapet til finansiering av utgifter i årets investeringsregnskap vedtatt av kommunestyret eller fylkestinget selv skal strykes. Overføringer fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet kan fra og med 2001 enten vedtas av kommunestyret/fylkestinget selv eller av underordnede organer/enheter innenfor respektive driftsrammer. Eventuelle overføringer fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet som er vedtatt av andre enn kommunestyret/fylkestinget, skal ikke strykes selv om driftsregnskapet viser et regnskapsmessig merforbruk. Dette gjelder selv om overføringene skjer i henhold til delegasjonsvedtak fra kommunestyret/fylkestinget.

Merknaden kan tale for at regnskapsforskriften åpner for en slik ordning som Larvik praktiserer.

Konklusjon

På bakgrunn av en samlet gjennomgang av de relevante rettskildene, mener departementet at kommuneloven § 45 nr. 2 ikke er til hinder for en ordning hvor kommunestyret gir administrasjonssjefen fullmakt til å bruke innsparte midler i driftsbudsjettet til å finansiere innkjøp av maskiner eller utstyr eller tiltak av investeringsmessig karakter.

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Erland Aamodt
seniorrådgiver