§ 5-2: Forholdet mellom folkevalgte organer og andre kommunale organer

Brevdato: 4. mars 2024

Forholdet mellom kommuneloven § 13-1 og § 9-16

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til brev 23. januar 2024 fra Samfunnsbedriftene.

I henvendelsen gir dere uttrykk for at kommunedirektørens myndighet overfor kommunale foretak er avgrenset til instruksjonsretten etter § 9-16 andre ledd og uttalelsesretten etter tredje ledd. Dette begrunner dere med at styrer i kommunale foretak er andre kommunale organer etter § 5-2, ikke folkevalgte organer, og med at særreglene i kommuneloven kapittel 9 går foran kommuneloven § 13-1. Etter deres vurdering har dermed ikke kommunedirektøren alminnelig møte- og talerett i styremøter i kommunale foretak. For å avklare gjeldende rett, ber dere departementet om en tolkningsuttalelse.

Hvilken betydning har det at et organ er andre kommunale organer etter § 5-2?

Forslaget fra departementet i Prop. 46 L (2017-2018) var at alle organene som listes opp i gjeldende § 5-1 og § 5-2 skulle være folkevalgte organer. Forslaget var altså at de samme reglene skulle gjelde for alle disse organene.

Som dere viser til kom skillet mellom folkevalgte organer og andre kommunale organer inn under komitébehandlingen av kommuneloven, se Innst. 369 L (2017-2018) side 103 til 104. Formålet var å synliggjøre at medlemmer av andre kommunale organer kan velges av andre enn folkevalgte organer, men det var ikke meningen at skillet skulle ha rettslig betydning, jf. presiseringen i § 5-2 andre ledd.

Vår vurdering er derfor at det ikke i seg selv har betydning om et organ defineres som et folkevalgt organ eller et annet kommunalt organ. Når loven bruker betegnelsen «folkevalgt organ», for eksempel i § 5-13 om reglement eller ordførers møte- tale og forslagsrett i § 6-1 tredje ledd, gjelder disse reglene også for andre kommunale organer. Dette betyr ikke at alle folkevalgte organer eller andre kommunale organer er bundet av akkurat de samme reglene. Det er særlige regler for en rekke organer, uavhengig av om det er et folkevalgt organ eller et annet kommunalt organ. Det er for eksempel strengere valgbarhetsregler for kontrollutvalgene, egne saksbehandlingsregler for de lovpålagte medvirkningsordningene og egne regler for parlamentarisk styreform. Hvordan generelle regler skal forstås opp mot særlige regler i kommuneloven eller annen lov, må avgjøres etter en konkret tolkning.

At styret i et kommunalt foretak er et annet kommunalt organ etter § 5-2 har derfor ikke i seg selv betydning for hvilken innflytelse kommunens administrasjon skal ha på styrets arbeid. Det er likevel ikke tvilsomt at det gjelder en del egne regler for kommunale foretak. Kommuneloven § 9-1 femte ledd sier at de øvrige kapitlene i kommuneloven gjelder «så langt de passer» for foretak. I tillegg er det presisert i § 11-1 første ledd at en del av saksbehandlingsreglene ikke gjelder for kommunale foretak. Etter vår vurdering må kommunedirektørens rolle og rettigheter kommunale foretak avgjøres etter en konkret tolkning av de generelle reglene i kommuneloven, særlig § 13-1, opp mot de spesielle reglene i kapittel 9.

Har kommunedirektøren møte- og talerett i styremøter i kommunale foretak?

Departementet er enig med Samfunnsbedriftene i at styret i et kommunalt foretak svarer direkte til kommunestyret og ikke til kommunedirektøren. Det kommer blant annet til uttrykk ved styret bare har myndighet innenfor vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret, jf. § 9-8 første ledd andre punktum.

Forholdet mellom kommunedirektøren og kommunale foretak er nærmere regulert i kommuneloven § 9-16. § 9-16 første ledd slår fast at kommunedirektøren ikke har instruksjonsrett overfor daglig leder. Dette er et unntak fra kommunedirektørens alminnelige styrings og instruksjonsrett som leder av den samlete administrasjonen, jf. kommuneloven § 13-1 andre ledd. Kommunedirektøren kan dermed ikke instruere foretaket, verken daglig leder eller styret, om hvordan det skal utføre oppgavene sine.

9-16 andre ledd slår fast at kommunedirektøren i visse tilfeller likevel har en avgrenset instruksjonsadgang overfor foretaket. Kommunedirektøren kan instruere om at styret og daglig leder ikke skal iverksette et vedtak som er fattet i foretaket før kommunestyret har behandlet saken.Tredje ledd sier videre at kommunedirektøren har en rett til å uttale seg før styret fatter vedtak i saker som også skal behandles av kommunestyret.

Departementet kan ikke se at § 9-16 gir holdepunkter for å fravike den generelle regelen om at kommunedirektør har møte- og talerett etter § 13-1 femte ledd. Vi mener at det burde kommet klart fram av loven dersom det var meningen å fravike møte- og taleretten. Det er for eksempel tydelig presisert i kommuneloven § 13-1 femte ledd at kommunedirektøren ikke har møte- og talerett i kontrollutvalget.

Departementet legger også vekt på at formålet med § 9-16 andre og tredje ledd er å ivareta kommunedirektørens helhetlige ansvar for administrasjonen og for at vedtak som legges fram for kommunestyret er forsvarlig utredet. Kommunedirektør vil ha et ansvar for å fange opp eventuelle konsekvenser et vedtak i et kommunalt foretak kan ha for kommunens øvrige virksomhet, se NOU 1995:17 kapittel 11.2.3.5.[1] Det er også formålet med i § 9-9 sjette ledd, som sier at kommunedirektøren skal varsles før styret fatter vedtak utenfor sakslisten. Siden kommunedirektøren ikke har alminnelig instruksjonsrett over foretaket, slik kommunedirektør har overfor resten av administrasjonen, har lovgiver sørget for at kommunedirektøren likevel har «verktøy» for å gripe inn i saker.

Departentet viser til at kommunedirektøren er avhengig av å vite om saker i foretaket for at han eller hun skal kunne ivareta sitt helhetlige ansvar. Etter vår vurdering er det vanskelig å se at kommunedirektøren kan ivareta dette ansvaret fullt ut uten å motta innkalling med saksliste og uten å ha rett til å være til stede i styrets møter.

At kommunedirektøren har møte- og talerett støttes også av forarbeidene. Både i NOU 1995:17 kapittel 11.2.3.5 og i merknaden til § 68 i kommuneloven 1992 i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) legges det til grunn at kommunedirektøren skal ha møte- og talerett på styremøtene i kommunale foretak.

Samlet sett kan vi derfor ikke se at reglene i § 9-16 gir holdepunkter for å fravike det alminnelige utgangspunktet om at kommunedirektøren har møte- og talerett. Departementets konklusjon er dermed at kommunedirektør har møte- og talerett i styrets møter i kommunale foretak, jf. kommuneloven § 13-1 femte ledd.

Med hilsen

Ragnhild Spigseth (e.f.)
avdelingsdirektør

Siri Sand Kaastad
seniorrådgiver

[1] Reglene om kommunalt foretak kom inn i 1992-loven på bakgrunn av NOU 1995:17, som ble fulgt opp av departementet i Ot.prp. nr. 53 (1997-98). Både NOU-en og proposisjonen er dermed relevante for å forstå dagens regler.