§ 59: Lovlighetskontroll - Inhabilitet for styremedlemmer ved behandlingen av redegjørelse om energimeldingen

Det vises til brev 17. juni 2016 med vedlegg fra Nordland fylkeskommune.

Saken gjelder lovlighetskontroll av fylkestingets habilitetsavgjørelser ved behandlingen av sak 059/2016 – Redegjørelse fra fylkesråd Mona Fagerås om energimeldingen i fylkestingsmøte 25.-27. april 2016. Fylkestinget vedtok at følgende seks fylkestingsmedlemmer var inhabile: May Valle (V), Kjell Sahl (H), Kjell-Are Johansen (Ap), Trud Berg (Ap), Berhild Nilsen Rønning (FrP) og Svein Nilsen (Sp). Disse var styremedlemmer eller varamedlemmer i lokale kraftverk, og fylkestinget mente saken som ble behandlet kunne få direkte økonomisk betydning for kraftselskapene.

Det synes ikke som fylkestinget innhentet varamedlemmer til behandlingen av verken spørsmålet om inhabilitet eller den underliggende saken om energimeldingen, selv om spørsmålet om inhabilitet synes å ha blitt reist i forkant av møtet. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette nedenfor.  

Fylkestingsmedlemmene May Valle, Arne Ivar Mikalsen og Dagfinn Olsen fremmet 13. mai 2016 krav om lovlighetskontroll av inhabilitetsavgjørelsene. Kravet var blant annet begrunnet med at energimeldingen og de aktuelle spørsmålene til vurdering var "av nasjonal og generell karakter" som ikke berørte de aktuelle kraftverkene på en slik måte at det medførte inhabilitet. I tillegg ba de om en vurdering av fylkesrådets habilitet i saken.

Fylkestinget behandlet lovlighetskontrollsaken i møte 6. juni 2016, og opprettholdt avgjørelsen. Saken ble deretter oversendt departementet.

Departementets vurdering av inhabilitetsavgjørelsen

Etter kommuneloven § 59 nr. 1 kan tre eller flere medlemmer av fylkestinget bringe avgjørelser inn til departementet for en lovlighetskontroll. Fristen for å kreve lovlighetskontroll er tre uker fra avgjørelsen ble tatt, jf. kommuneloven § 59 nr. 7 og forskrift om tidsfrist for lovlighetskontroll 13. januar 1993 nr. 4041 §§ 1 og 2.

Ved lovlighetskontrollen skal departementet ta stilling til om avgjørelsen er "innholdsmessig lovlig", om den er "truffet av noen som har myndighet til å treffe […] avgjørelse[n]" og om avgjørelsen "er blitt til på lovlig måte", jf. kommuneloven § 59 nr. 4 bokstav a til c.

Departementet konstaterer at kravet om lovlighetskontroll gjelder en inhabilitetsavgjørelse som kan være gjenstand for lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59 første ledd annen setning. Kravet er fremmet innen fristen av minst tre medlemmer av fylkestinget. Vilkårene er dermed oppfylt.

I kravet om lovlighetskontroll ber medlemmene også om en vurdering av fylkesrådets habilitet i saken. Departementet kan på dette punktet i hovedsak slutte seg til fylkestingets vurderinger, og denne delen av saken gir ikke grunn til ytterligere kommentarer herfra. 

Er avgjørelsene truffet av noen som har myndighet til å treffe den?

Det fremgår av møteboken at fylkestinget har vurdert inhabilitetsspørsmålene, og avgjørelsen  anses derfor truffet av rett organ, jf. forvaltningsloven § 8 annet ledd.

 Er avgjørelsene blitt til på lovlig måte?

Når det gjelder spørsmålet om inhabilitetsavgjørelsen har kommet til på riktig måte, har fylkestinget ikke innkalt varamedlemmer til behandlingen av dette spørsmålet. Det følger av forvaltningsloven § 8 tredje ledd at før et kollegialt organ avgjør habilitetsspørsmålet "bør varamann eller annen stedfortreder innkalles til å møte og delta ved avgjørelsen dersom det kan gjøres uten vesentlig tidsspille eller kostnad". På samme oppstiller kommuneloven § 16 en plikt til å kalle inn et varamedlem dersom et medlem av det folkevalgte organet har forfall, herunder at medlemmet må fratre behandlingen av en enkelt sak på grunn av inhabilitet.

Habilitetsspørsmålet synes som nevnt å ha blitt reist på forhånd, og fylkestinget skulle da kalt inn varamedlemmer til å behandle habilitetsspørsmålene dersom det var mulig uten vesentlig tidsspille eller kostnad. Sistnevnte forhold har imidlertid ikke vært undersøkt av departementet. Ut fra sakens dokumenter anser likevel departementet den manglende innkallingen av varamedlemmer som en saksbehandlingsfeil ved inhabilitetsavgjørelsene.

I møteboken fremgår det at det var ingen innvendinger til fylkesordførerens vurdering av habilitetsspørsmålet. Det synes å være enstemmighet om at de aktuelle medlemmene skulle anses inhabile. Det er på den bakgrunn ikke funnet grunn til å tro at saksbehandlingsfeilen kan ha virket bestemmende på inhabilitetsavgjørelsen.

Er avgjørelsene innholdsmessig lovlig?

Hovedanførselen i kravet om lovlighetskontrollen knytter seg til selve inhabilitetsavgjørelsene, og om de var innholdsmessig lovlig.

Utgangspunktet er at folkevalgte har en rett og plikt til å delta i møter og avgi stemme, se kommuneloven § 40 nr. 1 og 2. Unntak fra dette må ha hjemmel i lov, og inhabilitet etter kommuneloven § 40 nr. 3 og forvaltningsloven kapittel II er slike unntak.

Det må legges til grunn at ingen av inhabiltetsgrunnene i kommuneloven eller forvaltningsloven § 6 første ledd kommer til anvendelse. Selskapene kan vanskelig anses for å være parter i saken, jf. bokstav e. Det avgjørende spørsmålet er om medlemmene skal anses inhabile etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. Etter denne bestemmelsen vil de være inhabile dersom det foreligger "andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet". I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Et selskap kan i denne sammenheng være noen man har nær personlig tilknytning til.

Den underliggende saken er ført opp på saklisten som en redegjørelse om energimeldingen ((Meld. St. 25 (2015-2016)) fra Olje- og energidepartementet til Stortinget. I forbindelse med behandlingen av energimeldingen vedtok fylkestinget en uttalelse på ni punkter om innholdet i meldingen. Det er åpenbart at selve uttalelsen ikke har noen konsekvenser eller betydning for de aktuelle selskapene fylkestingsmedlemmene har tilknytning til. Uttalelsen er knyttet til en stortingsmelding av generell karakter som ikke synes å omtale de konkrete kraftselskapene fylkestingsmedlemmene har verv i.

I saker som gjelder generelle reguleringer og lov- og forskriftsendringer som også berører selskap som nevnt ovenfor, vil de potensielle regelendringene ikke i seg selv medføre inhabilitet etter § 6 annet ledd. Inhabilitet krever at den aktuelle saken medfører konkrete og særskilte fordeler eller ulemper for selskapene, se blant annet JDLOV-2008-2697 og JDLOV-2009-7092. I sistnevnte sak uttalte lovavdelingen blant annet: 

"Forvaltningsloven § 6 annet ledd viser til "særegne forhold", og det fremgår at det ved vurderingen av habilitet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære "særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til". Uttrykket "særlig" innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære en tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket." 

Det legges også vekt på at stortingsmeldingen ikke er sendt på høring fra departementet, og det er ikke fremmet konkrete forslag som verken fylkestinget eller Stortinget skal ta stilling til. Energimeldingen fremstår som en generell redegjørelse om regjeringens energipolitikk og hvordan politikken vil bli i årene som kommer. Selve meldingen eller Stortingets behandling synes ikke å ha fått noen direkte konsekvenser for de lokale kraftselskapene. Fylkestingets uttalelse er knyttet til en melding av generell karakter som ikke medfører konkrete eller særskilte fordeler eller tap for selskapene representantene har verv i.

 

Ut fra departementets vurdering er det derfor vanskelig å se at fylkestingets sak 059/2016 er av en slik art at fylkestingsmedlemmer blir inhabile kun fordi de også er styremedlemmer eller varamedlemmer i lokale kraftselskap som vil bli berørt av mulige fremtidige endringer av generell karakter.

 

Departementet har etter dette kommet til at de aktuelle fylkestingsrepresentantene ikke var inhabile ved fylkestingets behandling av sak 059/2016. Lovlighetsklagen har dermed ført frem. 

Konsekvensene av de feilaktige inhabilitetsavgjørelsene

I de tilfellene departementet kommer til at avgjørelsen lider av innholdsmessige mangler, skal avgjørelsen som hovedregel anses ugyldig og oppheves. Når det gjelder ugyldige inhabilitetsavgjørelser vil ikke en opphevelse av denne avgjørelsen i seg selv ha noen effekt. Departementet må følgelig vurdere om den underliggende avgjørelsen skal oppheves som følge av den feilaktige inhabilitetsavgjørelsen.

Et vedtak som lider av saksbehandlingsfeil er likevel gyldig dersom det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Ved uriktige inhabilitetsvurderinger vil et utgangspunkt være å vurdere hva som ville skjedd dersom den inhabile hadde fratrådt, jf. blant annet Rt. 1996 s. 64 og departementets veileder Habilitet i kommuner og fylkeskommuner H-2266 punkt 8. På samme måte kan det vurderes hva som ville skjedd dersom en person som feilaktig ble vurdert inhabil hadde deltatt ved behandlingen og avstemningen. Spørsmålet blir derfor hvilken betydning fylkestingets feilaktige habilitetsvurderinger fikk for innholdet i fylkestingets avgjørelse.

Flertallet av punktene i fylkestingets uttalelse til energimeldingen var enstemmig vedtatt. Det er derfor åpenbart ikke funnet grunn til å regne til at de aktuelle medlemmenes fravær kan ha virket bestemmende på innholdet i disse punktene. Dersom de inhabile personene hadde deltatt ved behandlingen og voteringen, kunne ikke dette ført til et annet resultat og utfallet ville blitt det samme.

Punkt 2 i uttalelsen ble vedtatt med 25 mot 14 stemmer. Selv om alle de fratrådte medlemmene hadde deltatt, og stemt med mindretallet, ville trolig resultatet blitt det samme. FrPs forslag om å ta redegjørelsen til orientering fikk 12 stemmer, og det samme antall stemmer fikk partiets forslag til nytt punkt 3. Dersom forslagene hadde fått ytterligere eventuelle seks stemmer, eller kun de to medlemmene fra H og FrP, som var mindretallet i de to voteringene, ville det fremdeles ikke blitt flertall for noen disse forslagene. 

Det er på denne bakgrunn ikke funnet grunn til tro at de inhabile medlemmers manglende deltagelse i debatten kan ha virket bestemmende på stemmegivningen. I vurderingen er det også lagt vekt på at disse medlemmenes rolle som styremedlemmer og varamedlemmer i kraftselskap vil kunne påvirke noen av de øvrige medlemmene i fylkestinget, men dette har ikke gitt grunn til å endre konklusjonen.

Departementet har dermed ikke funnet grunn til å konkludere med at kommunens vedtak i sak 059/2016 må anses ugyldig slik at det skal oppheves.

Øvrige merknader fra departementet

Innkalling av varamedlemmer til behandlingen av den underliggende saken

Det synes ikke som det var varamedlemmer til stede for å behandle den underliggende saken (059/2016). Fylkestinget skulle som nevnt ovenfor kalt inn varamedlemmer til å behandle habilitetsspørsmålet. Det samme gjelder også for behandlingen av den underliggende saken dersom fylkestingsmedlemmene ble funnet inhabile, jf. kommuneloven § 16. Det var som nevnt enten enstemmighet eller stort flertall ved voteringene i saken, og den manglende innkallingen synes derfor ikke fått betydning for innholdet i uttalelsen. Fylkeskommunen bes likevel merke seg dette til fremtidig behandling av tilsvarende saker.

Fylkestingets behandling av lovlighetskontrollen

Ved behandlingen av saken om lovlighetskontroll (sak 099/2016) deltok de seks medlemmene fylkestinget hadde funnet inhabile i sak 059/2016. Ett av de inhabile medlemmene hadde imidlertid bedt om å få sin habilitet vurdert. Fylkesordføreren uttalte at etter hennes syn var medlemmene ikke inhabile til å behandle saken, og det vises til at det "regnes ikke som å foreligge noen partsklage".

Etter forvaltningsloven § 8 annet ledd skal inhabilitetsspørsmål i kollegiale organ avgjøres av "organet selv". I møteboken fra møtet 6.-8. juni 2016 synes inhabilitetsspørsmålet kun å ha vært vurdert av fylkesordføreren uten at spørsmålet ble behandlet av fylkestinget i plenum. Det minnes derfor om at spørsmålet om habiliteten til medlemmer i fylkestinget skal behandles av fylkestinget selv. Denne behandlingen bør også fremgå av møteboken selv om medlem(mene) finnes habile, jf. kommuneloven § 30 nr. 4.

Det er på det rene at man ikke selv skal delta i et kollegialt organs vurdering av egen habilitet, jf. forvaltningsloven § 8 annet ledd. Det aktuelle spørsmålet i denne saken er om dette også innebærer at det aktuelle medlemmet skal fratre når fylkestinget skal lovlighetskontrollere den aktuelle inhabilitetsavgjørelsen. Etter departementets syn taler gode grunner for at fylkestingsmedlemmer hvis habilitet er gjenstand for lovlighetskontroll, også må fratre ved fylkestingets behandling av lovlighetskontrollen. Når fylkestinget behandler saken og vurderer inhabilitetsavgjørelsen gyldighet, herunder det materielle innholdet, vil det i stor grad være sammenfallende vurderinger som lovgiver i forvaltningsloven § 8 annet ledd har ment at de aktuelle medlemmene ikke bør være med på. Departementet antar derfor at de seks fylkestingsmedlemmene også skulle fratrådt fylkestingets behandling av saken om lovlighetskontroll. Ut ifra stemmegivningen slik den fremstår av møteboken, synes det imidlertid klart at denne feilen ikke kan ha virket bestemmende på avgjørelsen i sak 099/2016- Det er følgelig ikke funnet grunn til å vurdere om avgjørelsen skal oppheves, slik at fylkestinget må foreta en ny behandling av saken om lovlighetskontroll.  

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Edvard Aspelund
seniorrådgiver