§ 6 - Vurdering av fiskeri- og kystministerens habilitet ved behandling av spørsmål om overtredelsesgebyr etter akvakulturlovgivningen

Brevdato: 25.02.2010

Vurdering av fiskeri- og kystministerens habilitet ved behandling av spørsmål om overtredelsesgebyr etter akvakulturlovgivningen

1. Innledning
Vi viser til brev 29. januar 2010 med anmodning om Lovavdelingens vurdering av fiskeri- og kystministerens habilitet ”knyttet til den videre materielle behandlingen av reaksjonsforskriften”. Om bakgrunnen for henvendelsen heter det:

”På bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelse [18. november 2009] vil Fiskeri- og kystdepartementet vurdere om ordningen med overtredelsesgebyr etter reaksjonsforskriften er i tråd med Grunnloven § 96 og akvakulturloven § 30. Avhengig av hvilke konklusjoner som trekkes etter gjennomgangen kan det bli aktuelt for eksempel å gjennomføre endringer i reaksjonsforskriften eller beslutte at saksbehandlingen skal gjenopptas. Til sammen er det 10 saker etter reaksjonsforskriften § 10 og 23 saker etter § 11 som er til behandling eller innkreving hos direktoratet.

Vi ber nå Lovavdelingen gjøre en særskilt vurdering av statsråd Lisbeth Berg-Hansens habilitet knyttet til den videre materielle behandlingen av reaksjonsforskriften. Bakgrunnen for dette er at Fiskeridirektoratet har til behandling saker der selskap som Fiskeri- og kystministeren har eierinteresser, og familiemedlemmer har styreverv, er part. Departementets videre behandling av det generelle spørsmålet om reaksjonsforskriften kan ha betydning for den videre behandlingen av sakene som ligger i direktoratet.”

Fiskeri- og kystdepartementet har tidligere, i brev 28. oktober 2009, redegjort for fiskeri- og kystministerens eierinteresser og tilknytning for øvrig til havbruksnæringen. I brevet 29. januar 2010 opplyses det videre:

”Flatanger settefisk er 100 % eiet av Åsen settefisk der Sinkaberg-Hansen AS eier 40,74 %. Statsråden eier gjennom JMJ Invest 10,71 % av Sinkaberg-Hansen. Til sammen eier Berg Hansen og hennes barn, foreldre og søsken 42,33 % av foretaket Sinkaberg-Hansen AS. Lisbeth Berg-Hansens bror er styremedlem i Flatanger settefisk.”

I Fiskeri- og kystdepartementets brev 29. januar 2010 redegjøres det også blant annet for at Sinkaberg-Hansen AS har meldt fra om rømming av ca. 10 000 laks fra et av sine anlegg, at Økokrim har iverksatt etterforskning av dette forholdet og at Fiskeridirektoratet avventer etterforskningen før det sluttbehandler saken. Videre fremgår det at Fiskeridirektoratets regionkontor har sendt forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr til Flatanger settefisk AS på grunn av mistanke om rømming derfra. Det er opplyst at både Flatanger settefisk AS og Sinkaberg-Hansen AS etter reaksjonsforskriften § 11 kan ilegges et overtredelsesgebyr på maksimalt 15 G.

Ut fra det som er opplyst hit, legger vil til grunn at den vurderingen som Fiskeri- og kystdepartementet skal foreta av om ordningen med overtredelsesgebyr etter reaksjonsforskriften er i tråd med Grunnloven § 96 og akvakulturloven § 30, kan få betydning for den videre vurderingen av ileggelse av overtredelsesgebyr overfor SinkaBerg-Hansen AS og Flatanger settefisk AS.

2. Lovavdelingens vurdering
Forvaltningsloven § 6, som er den sentrale bestemmelsen om inhabilitet for offentlige tjenestemenn, og som gjelder også for statsråder i egenskap av departementsleder, lyder:

Ӥ 6 (habilitetskrav).
En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken.

Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.

Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.

Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.

Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen.”

Ingen av inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle i saken her. Spørsmålet blir da om fiskeri- og kystministeren vil være inhabil etter den skjønnsmessige regelen i § 6 annet ledd. I vår uttalelse 12. november 2009 til Fiskeri- og kystdepartementet (snr. 200907092) har vi redegjort for de rettslige utgangspunktene for anvendelse av bestemmelsen. Vi viser til fremstillingen der. 

Forvaltningsloven § 6 regulerer spørsmålet om en tjenestemanns habilitet ”til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak”, jf. første ledd. Et første spørsmål er derfor om Fiskeri- og kystdepartementet, med det som er beskrevet i brevet 29. januar 2010, må anses å skulle tilrettelegge grunnlaget for eller treffe ”avgjørelse” i lovens forstand.  Uttrykket ”avgjørelse” er kommentert slik i punkt 3 i vår uttalelse 12. november 2009:

”Begrepet ’avgjørelse’ er ikke definert i forvaltningsloven, men favner videre enn vedtaksbegrepet definert i § 2 første ledd bokstav a. Det inkluderer å gi pålegg og treffe beslutninger, også når avgjørelsen ikke er direkte bestemmende overfor borgerne. Avgjørelsesbegrepet kan også omfatte det å avgi uttalelser, retningslinjer, utredninger mv. dersom de er ment å være autoritative eller skulle følges opp av eksempelvis andre forvaltningsorganer, jf. nærmere i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (4. utg. 2006) s. 135-6 og Frihagen, op.cit. s. 74-88.”

De vurderingene som Fiskeri- og kystdepartementet skal foreta, kan etter det som er opplyst i brevet 29. januar 2010, føre til at det gjøres endringer i reaksjonsforskriften eller treffes beslutning om at saksbehandlingen skal gjenopptas eller avsluttes for de sakene som er til behandling eller innkreving hos direktoratet. Dette vil være avgjørelser i forvaltningslovens forstand.

Redegjørelsen 12. november 2009 skilte på noen punkter mellom individuelle og generelle saker. Vi uttalte blant annet (i punkt 2.2):

”Dersom tjenestemannen har eierandeler i et selskap som er part eller har sterke reelle interesser i en individuell sak for departementet, vil det som hovedregel foreligge inhabilitet med mindre det dreier seg om en meget beskjeden aksjepost både i verdi og i forhold til antall aksjer i selskapet. Dersom også tjenestemannens nære familie har eierandeler, trekker dette ytterligere i retning av inhabilitet. Ut fra det som er opplyst om at fiskeri- og kystministeren og hennes barn, foreldre og søsken eier til sammen 42,33 % av Sinkaberg-Hansen AS, vil statsråden således som klar hovedregel være inhabil til å behandle individuelle saker som dette selskapet er part eller har sterke interesser i. Det samme må gjelde for selskaper som fullt ut eies av Sinkaberg-Hansen AS. Også individuelle saker vedrørende selskaper som er delvis eid av Sinkaberg-Hansen AS eller datterselskaper, vil etter omstendighetene kunne innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for statsråden eller hennes nærstående, i form av økt eller redusert verdi av aksjeposter i eierselskaper. For øvrig er det ikke lett å trekke konklusjoner på generell basis. Habilitetsspørsmålet vil bero på en skjønnsmessig vurdering av hennes tilknytning til dem som har interesser i saken og sakens betydning for de involverte. …”

I punkt 2.1 uttalte vi blant annet:

”Forvaltningsloven § 6 annet ledd viser til ’særegne forhold’, og det fremgår at det ved vurderingen av habilitet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære ’særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til’. Uttrykket ’særlig’ innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket. ...”

På bakgrunn av fiskeri- og kystministerens tilknytning til Sinkaberg-Hansen AS og dette selskapets indirekte eierinteresser i Flatanger settefisk AS, må det legges til grunn at dersom departementet skal treffe avgjørelse i en individuell sak som noen av disse selskapene er part i, vil fiskeri- og kystministeren være inhabil til å delta i forberedelsen eller avgjørelsen av saken. En slik individuell sak vil foreligge eksempelvis dersom departementet behandler spørsmål om å instruere Fiskeridirektoratet om å avgjøre sak mot ett eller begge disse to selskapene (og bare dem) på en bestemt måte. Dersom departementet skulle behandle spørsmålet om konsekvensene av Sivilombudsmannens uttalelse utelukkende i generell form, ville det rettslige utgangspunktet blitt et annet, jf. vår uttalelse 12. november 2009 om at det følger av kriteriet ”særegne forhold” at det i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker) bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet. Den situasjonen som Fiskeri- og kystdepartementet nå ønsker vurdert, er spesiell, i den forstand at en i utgangspunktet generell beslutning om konsekvensene av Sivilombudsmannens uttalelse etter det opplyste vil få betydning også for en avgrenset mengde individuelle saker som ligger til behandling i Fiskeridirektoratet. Dermed har saken både et generelt og et individuelt aspekt.

Det avgjørende for vurderingen av habilitet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd er som nevnt om det foreligger ”andre særegne forhold” som er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet. I uttrykket ”særegne forhold” ligger at tjenestemannens tilknytning til saken må være en annen eller større enn for en stor gruppe mennesker. I I Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett (9. utgave) uttales det blant annet (side 226-227):

”I uttrykket særegne forhold ligger at situasjoner som mange er i, ikke medfører inhabilitet. Den som er satt til å representere interessene til en næring eller gruppe, blir f.eks. ikke inhabil bare fordi han eller hun har samme interesse i utfallet som andre medlemmer av gruppen. På tilsvarende vis blir ikke et medlem av kommunestyret som har barn i skolen, av den grunn inhabil til å stemme over hvordan det skal ordnes med skoleskyss. Med det er ikke meningen at forholdet må være helt unikt. Hvis en endring i reglene for skoleskyss f.eks. vil være til særlig fordel eller ulempe for et bestemt medlem av kommunestyret eller medlemmets barn, må det nok likevel betraktes som et ’særegent’ forhold.”

Etter vår vurdering utgjør fiskeri- og kystministerens tilknytning til to av de selskapene som departementets vurdering kan få betydning for, et særegent forhold i lovens forstand. Videre tar vi i betraktning at overtredelsesgebyr etter det aktuelle regelverket kan utgjøre et ikke ubetydelig beløp, og at spørsmål om overtredelsesgebyr innebærer offentlig rettshåndhevelse og således er forvaltningsvirksomhet som det er særlig viktig å bevare befolkningens tillit til. På denne bakgrunnen er vi tilbøyelige til å mene at fiskeri- og kystministeren er inhabil til å behandle spørsmål om endring av reaksjonsforskriften i den grad dette kan få konsekvenser for behandling av de sakene om overtredelsesgebyr som allerede foreligger. Det samme gjelder spørsmål om den videre behandlingen av de samme sakene. Ved en eventuell behandling av spørsmål om å endre forskriften med virkning bare for forhold fremover i tid, vil statsråden bare unntaksvis være inhabil, jf. punkt 2.1 i vår uttalelse 12. november 2009 gjengitt ovenfor.