§ 6 - Fylkesmann Inge Ryans styremedlemskap i Statkraft - Habilitetsvurdering

Saksnr. 13/369 EO OKL/MSM/bj
Dato: 14.03.2013

 

Fylkesmann Inge Ryans styremedlemskap i Statkraft - Habilitetsvurdering  

 

Vi viser til e-post 14. januar 2013 frå Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet (FAD) med førespurnad om Lovavdelinga si vurdering av om fylkesmann i Nord-Trøndelag Inge Ryan sitt verv som styremedlem i Statkraft AS, kan sameinast med stillinga som fylkesmann.

1. Bakgrunn - Innleiing

I e-posten er det opplyst følgjande om bakgrunnen for førespurnaden:

«Fylkesmann Inge Ryan i Nord-Trøndelag har fra 2010 vært medlem av styret i Statkraft etter samtykke fra FAD ihht gjeldende retningslinjer for sidegjøremål for fylkesmenn.

(…)

For Fylkesmannsembetet innebærer Ryans styreverv at det kan oppstå habilitetsvurderinger i tilknytning til vind- og vannkraftsaker som løpende er til behandling ved embetet. Det dreier seg om å gi uttalelser til meldinger, konsekvensutredninger og konsesjonssøknader fra Statkraft selv, fra selskaper eid helt eller delvis av Statskraft, og fra konkurrerende selskaper og andre eierinteresser. Fra embetets side er det opplyst at det fra august 2010 og frem til i dag er behandlet 10 slike vindkraftsaker og 21 vannkraftsaker. De fleste vannkraftsakene er mini- og mikrokraftverk og småkraftverk. I den grad søknadene fører frem vil det kunne oppstå saker etter plan- og bygningsloven der Fylkesmannen også er direkte avgjørelsesmyndighet.»

Vi legg dette til grunn for vår vurdering.

FAD har i e-posten hit vist til «Retningslinjer for fylkesmennenes sidegjøremål», opplyst at dette er teke inn i fylkesmennene sine leiarlønnskontraktar, og bede oss om å vurdere om Ryans sidegjeremål som styremedlem i Statkraft AS (heretter Statkraft), kan sameinast med stillinga som fylkesmann. Vi finn det ikkje naturleg å vurdere dette, men har utelukkande gjort ei generell vurdering av i kva situasjonar Ryans verv i Statkraft kan medføre at han som fylkesmann vil vere inhabil etter forvaltningslova § 6 i enkeltsaker. FAD er nærast til å vurdere spørsmålet om styremedlemskapet ut frå fylkesmannens leiarlønnskontrakt kan sameinast med stillinga som fylkesmann. Vi går ut frå at dette mellom anna vil avhenge av kor ofte Ryan faktisk vil vere inhabil, og dette vil igjen avhenge av kva for konkrete saker Fylkesmannen i Nord Trøndelag har og får til handsaming.

2. Kva habilitetsreglane omfattar

Habilitetsreglane i forvaltningslova § 6 omfattar både «å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse» og «å treffe avgjørelse» i ei «forvaltningssak». Føresegnene gjeld såleis når Fylkesmannen i Nord-Trøndelag sjølv treffer enkeltvedtak etter plan- og bygningslova.

Spørsmålet er om føresegnene òg kjem inn når fylkesmannen gjev uttaler til meldingar, konsekvensutgreiingar og konsesjonssøknader. I desse uttalene gjev fylkesmannen greie for sine synspunkt på spørsmålet om kva slags utgreiingar tiltakshavar bør eller må gjennomføre før ein konsesjonssøknad kan vurderast, og på spørsmålet om konsesjon skal gjevast.

I Lovavdelingas uttale 27. september 1979 til Skedsmo kommune (JDLOV-1979-2694) var spørsmålet om ein kommunal finansrådmann var inhabil til å førebu uttale frå kommunen i to saker der bankar søkte om konsesjon til å opprette filial eller bankbussrute i kommunen. Finansrådmannen var styremedlem i en annan bank sin filial i kommunen. Det vart i denne samanhengen uttala:

«Utarbeidelse og avgivelse av uttalelse fra kommunene i slike konsesjonssaker må anses å gå inn under betegnelsen ‘tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse’ i forvaltningsloven § 6.»

Vi kan ikkje sjå nokon grunn til at dette skal stille seg annleis for slike uttaler frå fylkesmannen som det er tale om i saka her. Saker om konsesjonar for energiutbygging opnar for stor grad av skjøn, og interessemotsetjingane kan vere store i slike saker. Det er difor eit tydeleg behov for habilitetsreglar på dette feltet, uavhengig av om sakene fører til ei endeleg avgjerd eller ikkje. Sjå om dette momentet Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 78-79 og Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett (9. utgåve 2010) side 224-225. Etter vårt syn utgjer slike uttaler ein del av det «å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse […] i en forvaltningssak».

Eit særleg spørsmål er om slike uttaler i seg sjølv kan vere å rekne som «avgjørelser» etter forvaltningslova. Dette kan vere avgjerande for om underordna tenestemenn ved fylkesmannsembetet kan handsame saka. Dersom fylkesmannen er inhabil, følgjer det av forvaltningslova § 6 tredje ledd at heller ikkje underordna tenestemenn ved embetet kan treffe avgjerder i saka, men dei kan framleis «tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse» i ei sak. Vi finn i denne samanhengen ikkje grunn til å gå nærare inn på om slike uttaler i seg sjølv kan vere å rekne som «avgjørelser» i forvaltningssaker. Sjå dei nemnde sidene i Frihagen og Eckhoff/Smith om dette spørsmålet.

Saker der fylkesmannen fremjar innvendingar etter plan- og bygningslova vil etter vårt syn òg vere omfatta av «å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse […] i en forvaltningssak». Habilitetsspørsmål kan såleis òg oppstå i slike tilfelle.

Når det derimot gjeld saker av generell karakter, til dømes dersom Fylkesmannen er høyringsinstans i lov- eller forskriftssaker på energiområdet, vil det berre unntaksvis vere aktuelt med inhabilitet. Dersom ei slik generell sak vil få innverknad for konkrete saker som gjeld Statkraft eller selskap Statkraft har eigarskap i, kan habilitetsspørsmålet likevel bli meir aktuelt. Sjå om dette i Lovavdelingas uttale 25. februar 2010 til Fiskeri- og kystdepartementet (JDLOV-2010-2305).

3. Forvaltningslova § 6 fyrste ledd

Etter forvaltningslova § 6 fyrste ledd bokstav e nr. 2 er ein offentleg tenestemann inhabil

«e)       når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

[…]

2. et selskap som er part i saken. ...»

Etter denne føresegna er fylkesmann Ryan inhabil til å tilretteleggje grunnlaget for eller treffe avgjerder i ei forvaltningssak når Statkraft er «part i saken». Dette vil omfatte utarbeiding av uttaler frå Fylkesmannen i slike saker, jf. ovanfor. (Unntaket i § 6 bokstav e nr. 2 andre punktum har ikkje noko å seie for saka her og er difor ikkje teke med ovanfor.) Etter forvaltningslova § 2 fyrste ledd bokstav e er «part» i en sak definert som ein fysisk eller juridisk person «som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Vi gjer her inga generell vurdering av når Statkraft er å rekne som «part i saken», men nemner at Statkraft mellom anna vil vere part i saker der selskapet søkjer om konsesjon eller andre løyve.

4. Inhabilitet etter forvaltningslova § 6 andre ledd

Fylkesmann Ryan er ikkje inhabil etter forvaltningslova § 6 fyrste ledd bokstav e nr. 2 eller andre føresegner i § 6 fyrste ledd, til å tilretteleggje grunnlaget for eller treffe avgjerd i ei forvaltningssak der eit selskap Statkraft heilt eller delvis eig er part i saka. Det same gjeld når Statkraft sjølv eller eit selskap Statkraft heilt eller dels eig, har direkte eller indirekte interesser i saka, utan å vere part.

I slike saker kan likevel Ryan vere inhabil etter forvaltningslova § 6 andre ledd. Denne føresegna lyder:

«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Føresegna opnar for ei brei, heilskapleg vurdering av om tjenestemannen har ei slik tilknytning til saken at tilliten til at han vil handsame saka på nøytralt vis kan bli svekt. Denne vurderinga må skje i lys av dei sentrale omsyna bak habilitetsreglane.

Vi skil i det vidare mellom tilfelle der Statkraft sjølv har interesser i utfallet av ei kraftutbyggingssak, og tilfelle der selskap som Statkraft heilt eller dels eig, er part i ei kraftutbyggingssak eller elles har interesser i utfallet av saka.

Statkraft kan ha ulike interesser i utfallet av slike saker. For det fyrste kan utfallet av ein konsesjonssøknad påverke Statkrafts noverande eller framtidige konkurransesituasjon ved at det blir fleire tilbydarar på marknaden. Vidare kan utfallet av ei sak få presedensverknader for handsaminga av seinare konsesjonssøknader frå Statkraft. Dersom ein konsesjonssøknad blir innvilga, kan dette dessutan redusere moglegheita for at seinare konsesjonssøknader frå Statkraft som gjeld det same området, blir innvilga.

I Lovavdelingas uttale til Olje- og energidepartementet 13. juni 2012 (JDLOV-2012-3772) er ein slik «konkurranse» om konsesjonar omhandla. Ektemannen til ein statssekretær i Olje- og energidepartementet hadde her eigerdelar i eit aksjeselskap etablert for bygging av Fossåa kraftverk, og spørsmålet var om statssekretæren var inhabil til å behandle konsesjonssøknader frå andre kraftverk. Det vart her uttala:

«Etter vårt skjønn er det ikke tvil om at den typen «konkurranseforhold» som ligger i at konsesjon til én aktør kan redusere utsiktene til konsesjon for andre, etter sin art kan være et særegent forhold som kan være egnet til å svekke tilliten til upartiskheten hos en tjenestemann med tilknytning til én av aktørene. Forutsetningen for å konstatere inhabilitet på et slikt grunnlag må imidlertid være at det er mer enn bare en teoretisk mulighet for at selskapets posisjon kan påvirkes av at prosjektene sees i sammenheng. Antakelig må det være tale om en forholdsvis konkret og nærliggende interessekonflikt.

At det ennå ikke er søkt om konsesjon for Fossåa kraftverk, kan tilsi at interessekonflikten ikke er konkret nok. Beskrivelsen i brevet hit gir imidlertid inntrykk av at en del sentrale faktorer er avklart. Under disse omstendighetene utelukker vi ikke inhabilitet selv om det foreløpig ikke er innlevert en søknad.

Videre gir brevet fra Olje- og energidepartementet inntrykk at av det kan være noe usikkert eller omstridt hvor stort geografisk område som skal tas i betraktning ved vurderingen av den samlede belastningen. Både dette og usikkerhet knyttet til hva søknaden for Fossåa kraftverk eventuelt vil gå ut på, bidrar etter det vi forstår til at det kan være vanskelig å si hvorvidt de foreliggende sakene kan få betydning for en søknad for Fossåa. Hvis det er riktig at det er usikkerhet om disse forholdene, vil en forsiktighetslinje innebære å legge til grunn ved habilitetsvurderingen det alternativ av en viss sannsynlighet som i størst grad tar høyde for at disse sakene kan få betydning.»

Denne saka gjaldt såleis eigarskap, medan spørsmålet i saka her er når styremedlemskap kan innebere inhabilitet. I Frihagen, «Inhabilitet etter forvaltningsloven» side 172 er det uttala følgjande om når tilknytning til eit selskap kan medføre inhabilitet etter § 6 andre ledd:

«Både der ens tilknytning til selskapet er på en annen måte enn som leder, styreverv m. v. og der selskapet ikke direkte er part i saken selv om det har interesser i saksutfallet, vil eventuell inhabilitet avhenge av de mer skjønnsmessige kriteriene i lovens § 6, 2. ledd [...]. En må her se på selskapets interesse i saken og vedkommendes tilknytning til selskapet i sammenheng.

Utgangspunktet må først og fremst være hvilke virkninger sakens utfall vil få for vedkommende personlig – for eksempel økonomisk eller i arbeidsforhold og lignende. Det må imidlertid også bedømmes hvorledes det vil virke utad for utenforstående om vedkommende deltar – bl. a. ved at vedkommende må antas å identifisere seg med selskapet og dets interesser.»

Etter vårt syn kan ei relativt «konkret og nærliggende interessekonflikt» mellom Statkraft og andre aktører i samband med ei sak som Statkraft ikkje er part i, kunne utgjere grunnlag for inhabilitet for Ryan på grunnlag av hans styremedlemskap i Statkraft. Vi legg til grunn at dette er aktuelt i saker der Statkraft kan ha ein interesse grunna «konkurranse» om konsesjonar, andre presedensverknader eller påverknad av Statkraft sin marknadssituasjon. Det må vurderast frå sak til sak om det ligg føre ein slik interessekonflikt at ein er over grensa for inhabilitet.

I ei konkret habilitetsvurdering må det leggjast vekt på i kva grad det er grunn til å rekne med at Ryan vil bli identifisert med Statkraft sine interesser i saka, og kor sterke interesser Statkraft har i saka. Dette må vurderast i samanheng.

Det neste spørsmålet er om fylkesmann Ryan kan vere inhabil i saker der selskap som Statkraft heilt eller dels eig, er part i saka eller elles har interesser i ho.

Generelt vil fylkesmann Ryan ha ei fjernare tilknyting til slike selskap enn han har til Statkraft. Det kan likevel ikkje leggjast til grunn at Ryan aldri er inhabil i slike tilfelle. I tillegg til slike omstende som er nemnde ovanfor, må ein i vurderinga særleg trekkje inn kor stor eigardel Statkraft har i selskapet, og dessutan mellom anna kva slags verknader saka kan ha for Statkraft og andre selskap Statkraft heilt eller dels eig.