§ 6 - Habilitet i klagesak vedrørende opprydding av Kamfjordkilen i Sandefjord

Saksnummer: 2003/00759 EO ØR/OCH

Dato: 12.12.2003

 

Habilitet i klagesak vedrørende opprydding av Kamfjordkilen i Sandefjord

Vi viser til brev fra Miljøverndepartementet 28.  januar 2003, der det bes om Lovavdelingens vurdering av habilitetsspørsmål i forbindelse med behandling av klage over vedtak om opprydding i Kamfjordkilen i Sandefjord kommune.

1. Miljøverndepartementet har bedt om vår vurdering av spørsmålene 1 og 4 i brev 29. oktober 2002 fra Sivilombudsmannen, samt spurt om vi har kjennskap til områder der et forvaltningsorgan opptrer både som bevilgende myndighet og klageinstans for det samme underordnede organet (spørsmål 2 i brevet fra ombudsmannen). Spørsmål 1 gjelder den konkrete habilitetsvurderingen i saken, og spørsmål 4 gjelder om klageinstansen som organ kan være inhabilt til å behandle klagen. Disse spørsmålene må ses i sammenheng, og vi behandler dem derfor samlet.

2. Spørsmålet gjelder om det forelå inhabilitet ved behandling av klage i Statens forurensningstilsyn (SFT) over vedtak fattet av Fylkesmannen i Vestfold om mudring og deponering av forurensede sedimenter i Kamfjordkilen i Sandefjord. Fylkesmannen ga slik tillatelse til Sandfjord kommune 15. mai 2002. Det forelå da – fra 20. juli 2001 – et tilsagn fra SFT om tilskudd på 9 mill. kroner til finansiering av prosjektet. Bellona klaget 12. juni 2002 på fylkesmannens vedtak, og Sandefjord Naturvern framsatte klage 17. juni 2002. 1. juli 2002 ga SFT tilsagn om delfinansiering av prosjektet på 5 mill. kroner for 2002 og 2,5 mill. kroner for 2003. 5. juli ble tilskuddet for 2003 oppjustert til 4 mill. kroner. SFT fattet deretter vedtak i klagesaken (15. juli).

3. Forvaltningslovens regler om ugildhet retter seg mot en ”offentlig tjenestemann”, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd innledningsvis, jf. § 10. Med grunnlag i dette er det en sikker rettsoppfatning at inhabilitetsreglene ikke medfører inhabilitet for et forvaltningsorgan som sådant, og at spørsmålet om inhabilitet må vurderes særskilt for den enkelte tjenestemann. Vi viser særlig til Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 138 flg., især s. 140, jf. også Ot. prp. nr. 38 (1964-65) s. 39. Fra rettslitteraturen viser vi til Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (Oslo 1985) s. 102-103, og Woxholth: Forvaltningsloven (Oslo 1999) s. 108 jf. s. 134.

I brevet 29. oktober 2002 ber ombudsmannen om departementets syn på spørsmålet om SFT som organ kan ha vært inhabilt i denne saken, og viser i den forbindelse til sin uttalelse i årsmeldingen for 2000 side 60. Uttalelsen gjaldt inhabilitet i saker om fri rettshjelp der staten ved Justisdepartementet er saksøkt. Ombudsmannen la til grunn av departementssjefen i Justisdepartementet – og dermed også de øvrige tjenestemenn, jf. forvaltningsloven § 6 tredje ledd – burde anses inhabile til å treffe avgjørelser i slike saker. Ombudsmannen presiserte imidlertid at forvaltningslovens regler om inhabilitet kun gjelder for offentlige tjenestemenn, og ikke for departementet som sådan. Det kan forøvrig bemerkes at overføringen av vedtakskompetanse til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, jf. kgl. res. 8. desember 2000, ikke skjedde fordi Justisdepartementet var enig med ombudsmannen i at det forelå inhabilitet etter fvl. § 6 annet ledd, men fordi en slik overflytting ville være mest hensiktsmessig.

Saksforholdet i saken omtalt i Årsberetningen 2000 s. 60 skiller seg ellers markert fra herværende sak. SFT har ikke gjennom tildeling av støtte blitt part i saken, slik JD var i den saken det ble søkt om fri rettshjelp til å videreføre.

Slik vi ser det, rører ikke ombudsmannens uttalelse ved det forhold at habilitetsspørsmålet må vurderes for den individuelle tjenestemann i den enkelte sak – enten dette er direkte inhabilitetsgrunner etter forvaltningsloven § 6 første og annet ledd, eller avledet inhabilitet etter § 6 tredje ledd. Utover dette kan det være et spørsmål om ulovfestede prinsipper tilsier at SFT som følge av sin særskilte stilling eller interesser i saken, skulle overført saksbehandlingen til et annet organ. Dette kommer vi tilbake til nedenfor under punkt 6.

4. Avgjørende for habilitetsvurderingen etter forvaltningsloven § 6 annet ledd, er om det foreligger ”særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til [tjenestemannens] upartiskhet”. Konkret blir spørsmålet her om tidligere befatning med saken kan medføre at en tjenestemann blir inhabil til å behandle klagesaken.

I forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 138 flg. redegjøres det relativt grundig for kompetansekombinasjoner og inhabilitet. Komiteen la til grunn at myndighetskombinasjon i seg selv ikke fører til inhabilitet, men at særegne omstendigheter kan tenkes å lede til det motsatte i konkrete tilfeller (s. 140). Justisdepartementet uttalte om dette i Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 39: ”Etter departementets oppfatning bør man i størst mulig utstrekning unngå at én og samme tjenestemann skal opptre i forskjellige funksjoner til behandling av samme saksforhold. Men dette er et spørsmål som må reguleres i særlovgivningen”. Justiskomiteen ga tilslutning til at spørsmålet ikke egnet seg for løsning i den alminnelige forvaltningsloven (Innst. O. II (1966-67) s. 6).

Eckhoff: Forvaltningsrett (Oslo 1997) s. 411, viser til at det ikke ble tatt inn en tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven § 6 første ledd som i domstolloven § 106 nr. 8, fordi man ikke fant grunn til å ha så strenge regler i forvaltningssaker, og uttaler: ”Når lovgiverne har inntatt dette standpunktet, bør man som hovedregel ikke la tidligere befatning med saken medføre inhabilitet etter § 6 annet ledd.” Woxholth: Forvaltningsloven (Oslo 1999) uttaler på s. 139: ”Når det spesielt gjelder klagesaksbehandling, taler reelle hensyn for at det unngås at personer som har deltatt i behandlingen av saken i første instans, får delta ved avgjørelsen av klagesaken.” Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (Oslo 1985) s. 317, uttaler at en tjenestemann i alminnelighet ikke blir inhabil fordi vedkommende ved den tidligere behandling har gitt uttrykk for et klart standpunkt i saken, men at det kan tenkes at en ved å gå for langt i å ta et forhåndsstandpunkt direkte har avskåret parten fra å få en ”fair” behandling – f.eks. til å legge frem nye opplysninger.

Lovavdelingen har tidligere lagt til grunn at klager over enkeltvedtak er saker der rettssikkerhetshensyn lettere kan tilsi at det kan foreligge et særegent forhold som tilsier inhabilitet dersom vedkommende har deltatt i forberedelsen eller avgjørelsen i første instans. Heller ikke ved klagesaker kan en imidlertid stille opp en ubetinget regel om at den som har deltatt i forberedelsen eller avgjørelsen av saken i første instans, blir inhabil til å delta i behandlingen i klageinstansen. Et sentralt moment i vurderingen er hvilket ansvar personen har hatt for vedtaket i første instans, og vil ha for vedtaket i klageinstansen. Dersom vedkommende tjenestemann ikke har hatt en formell funksjon i tilknytning til den avgjørelsen som er truffet i underinstansen – enten ved å forberede saken eller treffe selve avgjørelsen – antar vi at det skal mye til for at en eller annen form for befatning med saken vil føre til inhabilitet. Unntakstilfelle kan likevel tenkes, f.eks. der tjenestemannen før klagesaksbehandlingen har inntatt et så klart og uforbeholdent standpunkt til vedtaket i underinstansen at det kan reises berettiget tvil ved om klagen vil underkastes en reell og uavhengig behandling. Under enhver omstendighet anser vi det klart at en tjenestemann ikke blir inhabil alene på grunnlag av at en annen tjenestemann i samme organ har hatt slik befatning med saken at vedkommende selv ville vært inhabil, med mindre forvaltningsloven § 6 tredje ledd får anvendelse.

5. SFT opplyser i brev 11. desember 2002 til Miljøverndepartementet at det ved vedtaket 1. juli 2002 ikke ble tatt standpunkt til valg av oppryddingsmetode; vedtaket tok utgangspunkt i at det var nødvendig å få ryddet opp i Kamfjordkilen, og at det var gitt tillatelse fra Fylkesmannen til konkrete tiltak i denne forbindelse. Brevet fra SFT til Sandefjord kommune 1. juli 2002 gir etter vår vurdering heller ikke grunnlag for å si at SFT har foretatt en reell overprøving av Sandefjord kommunes prosjektløsning. Bellona og Sandefjord Naturvern hadde avgitt høringsuttalelser til prosjektet før Fylkesmannen ga tillatelse, men det er ingenting som tyder på at SFT allerede hadde tatt stilling til de innvendingene fra de to miljøorganisasjonene som deretter ble gjort gjeldende i klageomgangen. Det er likevel klart at SFT nødvendigvis til en viss grad måtte ta stilling til det prosjektet som det ble søkt om finansiering til. Poenget, slik vi ser det, er imidlertid at beslutningen om finansiering kunne baseres på mer overflatiske og prinsipielle vurderinger av prosjektet, så lenge selve tillatelsen skulle gis av Fylkesmannen. Dette gir ikke tilstrekkelige holdepunkter for å frykte at SFT ikke ville gi klagene en reell og uavhengig vurdering. Den befatningen som beslutningstakerne i SFT hadde med saken gjennom vedtak om tildeling av midler, kan derfor etter vår vurdering ikke ses som et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommende tjenestemenns upartiskhet etter forvaltningsloven § 6 annet ledd.

6. Som nevnt under punkt 3 ovenfor kan det være et spørsmål om ulovfestede prinsipper om krav til saklig og forsvarlig saksbehandling tilsier at SFT som følge av sin særskilte stilling eller interesser i saken skulle overført saksbehandlingen til et annet organ. Dette er i utgangspunktet et spørsmål om organisering av forvaltningen og om hvilke oppgaver og funksjoner som skal ligge til det samme forvaltningsorganet. Vi antar derfor at det skal svært mye til for at det anses som saksbehandlingsfeil at det organet som har bevilget penger til et prosjekt, også behandler klager i forbindelse med det samme prosjektet. Etter vår vurdering er det klart at det ikke var i strid med ulovfestede prinsipper at SFT behandlet klagen i denne saken. For øvrig vil vi understreke at det i slike saker først og fremst vil være et spørsmål om det oppstår inhabilitet for den enkelte tjenestemann pga. tidligere befatning med saken, og at dette er en helt konkret vurdering som må foretas i den enkelte sak.

Forøvrig bemerker vi at det innen statsforvaltningen svært ofte er slik at underliggende organer mottar bevilgninger fra sitt overordnede organ med mer eller mindre sterke bindinger på hvordan bevilgningen skal brukes, samtidig som det overordnede organet generelt er klageinstans for klager på eventuelle enkeltvedtak truffet av det underliggende organet. En nærmere undersøkelse av hvor utbredt slike kombinasjoner er i andre sammenhenger, har vi ikke anledning til å foreta. Det må Miljøverndepartementet eventuelt gjøre selv, eventuelt etter samråd med Arbeids- og administrasjonsdepartementet.