§ 6 - Habilitetsvurdering av finansminister Jan Tore Sanner

Brevdato: 24.08.2020

HABILITETSVURDERING AV FINANSMINISTER JAN TORE SANNER

1.  BAKGRUNN

Vi viser til brev 18. februar 2020 fra Finansdepartementet (FIN), der Lovavdelingens bes om å vurdere om finansminister Jan Tore Sanner er inhabil til å behandle visse sakstyper på FINs forvaltningsområde på grunn av ansettelsesforholdene til tre av hans nærmeste familiemedlemmer. Vi beklager at vi ikke har hatt anledning til å besvare henvendelsen tidligere.

Nærmere bestemt gjelder henvendelsen statsrådens bror, Dag Øyvind Sanner, som er ansatt i ConocoPhillips Skandinavia AS som direktør for partneropererte felt, kommersiell virksomhet og virksomhet i Libya, statsrådens datter, Maria Barstad Sanner, som er ansatt som rådgiver for kommunikasjon og samfunnskontakt i Norsk Olje og Gass, og hans ektefelle, Solveig Barstad, som er ansatt som journalist i TV2.

I FINs brev heter det følgende om sakstyper på FINs forvaltningsområde som kan ha en tilknytning til ansettelsesforholdene til disse tre familiemedlemmene:

«Forvaltningsansvaret for olje- og gassektoren ligger i Olje- og energidepartementet. Finansdepartementet vil likevel være involvert i de sentrale prosessene gjennom å avgi uttalelser, merknader og lignende. Dette kan gjelde f.eks. saker om ivaretagelse av statens eierinteresser og om avsetningsinstruks for statens olje og gass. Det gjelder også konsekvensvurdering/åpning av nye områder, tildelingsrunder og arbeid med forvaltningsplan ss. vurdering av iskanten i Barentshavet. Det kan også være bevilgningssaker som satsningsforslag om økte midler til petroleumsforskning/undersøkelse. Direkte forvaltningsansvar har Finansdepartementet for petroleumsskatt, ivaretakelse av generelle problemstillinger og kompetanse til å treffe enkeltvedtak etter denne lovgivningen.

En rekke av de sentrale forvaltningssakene på olje- og gassområdet behandles i regjeringen. Sakene gjelder svært betydelige økonomiske størrelser.»

2.  GENERELLE UTGANGSPUNKTER FOR VÅR VURDERING

Habilitetsvurderingen må alltid foretas med utgangspunkt i sakens omstendigheter. Ettersom FINs anmodning ikke gjelder konkrete saker, vil også våre vurderinger få et generelt preg. Slike generelle vurderinger kan ikke erstatte de vurderingene som må foretas i tilknytning til aktuelle saker. Med dette forbeholdet vil vi likevel knytte enkelte generelle kommentarer til hvilken betydning relasjonen mellom statsråd Sanner og hans nærmeste familiemedlemmer vil kunne ha for statsrådens habilitet.

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. Bestemmelsene omfatter også statsråder når de opptrer i egenskap av departementssjef. Reglene får ikke direkte anvendelse der statsråden handler som regjeringsmedlem, jf. § 10 annet punktum, det vil si når statsråden opptrer i Stortinget, regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd.

Når statsråden opptrer som regjeringsmedlem, gjelder ulovfestede habilitetsregler, se Lovavdelingens uttalelse 20. januar 2017 (JDLOV-2017-277) med videre henvisninger, blant annet til Lovavdelingens uttalelse 30. august 2011 (JDLOV-2011-5213).

Generelt kan man gå ut fra at reglene om habilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem i alle fall ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsrådene opptrer som departementssjef. I det følgende tar vi utgangspunkt i forvaltningsloven § 6 ved vurderingen av statsrådens habilitet.

Forvaltningsloven § 6 første ledd regner opp noen tilknytningsforhold som alltid vil føre til inhabilitet dersom de foreligger, blant annet når tjenestemannens barn, søsken eller ektefelle er part i saken, jf. bokstav b og bokstav c. I FINs generelle forespørsel er statsrådens familiemedlemmer ikke «part» i noen konkret forvaltningssak. Første ledd vil derfor ikke komme til anvendelse.

Habilitetsspørsmålet må derfor vurderes etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. Etter bestemmelsen er statsråden inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold [...] som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Annet ledd legger opp til en bred, skjønnsmessig vurdering av statsrådens tilknytning til saken og disse familiemedlemmene. I vurderingen skal det legges vekt på om avgjørelsen kan føre med seg «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen han har «nær personlig tilknytning» til. Videre må bestemmelsen tolkes i lys av begrunnelsen bak regelen, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 side 64 på side 68.

3.  DAG ØYVIND SANNER

Om brorens arbeid i ConocoPhilips heter det i brevet fra FIN:

«Arbeidet består hovedsakelig i oppfølging av etablert virksomhet og forhandlinger. Stillingen innebærer en del kontakt med Olje- og energidepartementet og Oljedirektoratet.»

Det heter videre:

«ConocoPhilips er en betydelig aktør i norsk olje- og gassektor. Dag Øyvind Sanner har etter vår oppfatning en fremtredende stilling i selskapet. Etter vår oppfatning omfattes dette av forvaltningsloven § 6 annet ledd. Statsråden har i regjeringen meldt seg inhabil i tildelingssaker. Vi antar at dette også vil kunne måtte gjøres i saker som direkte gjelder ConocoPhilips, eller hvor ConocoPhilips har eller vil kunne ha en betydelig interesse i utfallet av saken. Vi forutsetter at statsrådens habilitet behandles på samme måten i hans egenskap som departementssjef og i egenskap av å være regjeringsmedlem. Vi antar videre at det kan avgrenses mot deltakelse i behandlingen av generelle saker, dog da med den reservasjon at ConocoPhilips har en helt spesiell stilling i forhold til utfallet av en sak.»

Vi har i tidligere uttalelser om forvaltningsloven § 6 annet ledd bygd på at økonomiske interesser i utfallet av en sak for tjenestemannens aller nærmeste slekt eller familie, langt på vei må vurderes på samme måte som om tjenestemannen selv hadde disse interessene. Vår tolkningsuttalelse 21. november 2009 (JDLOV-2009-7092) er illustrerende:

«Dersom andre i tjenestemannens aller nærmeste slekt eller familie har eierandeler i selskaper som berøres, vil det som hovedregel være naturlig å vurdere forholdet på samme måte som om tjenestemannen selv eide andelene. Ved fjernere tilknytning blir det større rom for en skjønnsmessig vurdering av tilknytningsforholdets art sett i forhold til de interesser som foreligger i saken.»

Ut fra FINs relativt knappe beskrivelse av Dag Øyvind Sanners arbeidsoppgaver, kan det synes som om han har et ansvar for å ivareta selskapets interesser i kontakt med norske myndigheter. Rollen som direktør for kommersiell virksomhet indikerer også at han har en relativt sentral stilling i selskapet. Dette til sammen gjør at Dag Øyvind Sanner i større grad enn andre arbeidstakere i selskapet vil kunne identifisere seg med selskapets interesser.

For å omfattes av forvaltningsloven § 6 annet ledd, må imidlertid Dag Øyvind Sanner også ha en tilstrekkelig tilknytning til en sak innenfor FINs ansvarsområde.

Vi kan i det vesentlige slutte oss til FINs antakelse om at det går et skille mellom statsrådens deltakelse i behandlingen av saker av mer generell karakter og saker hvor Dag Øyvind Sanner har en særlig interesse i sakens utfall. Vi viser til vår uttalelse 14. juni 2010 (JDLOV-2010-6903), hvor det heter:

«Lovens ordlyd innebærer at det normalt ikke foreligger inhabilitet dersom avgjørelsen vil medføre tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) s. 62. I Lovavdelingens uttalelse 12. november 2009 (snr. 200907092) (JDLOV-2009-7092) om fiskeri- og kystministerens habilitet uttales på denne bakgrunn:

«I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.»»

Vi kan for øvrig i utgangspunktet slutte oss til FINs antakelser om virkningene av en eventuell inhabilitet hos statsråden, hvor det heter følgende i FINs brev:

«Dersom statsråden er inhabil i en sak/et saksfelt, antar vi at det vil bli nødvendig å oppnevne en settestatsråd, også for de tilfellene hvor det er en regjeringssak hvor det er aktuelt for finansministeren å gi merknader, herunder når finansministeren uttaler at han ikke har noen merknad.»

Vi presiserer imidlertid at eventuelle inhabilitetsgrunner også vil kunne omfatte tilfeller hvor statsråden har befatning med regjeringssaker uten at det gis noen former for merknader.

4.  MARIA BARSTAD SANNER

Om statsrådens habilitet på grunn av datterens ansettelsesforhold i Norsk olje og gass, heter det i brevet fra FIN:

«Statsråd Sanners datter, Maria Barstad Sanner, arbeider i Norsk Olje og Gass. Hun er ansatt i stilling som rådgiver i avdelingen for kommunikasjon og samfunnskontakt. Stillingen er rettet mot arbeid med unge ansatte fra organisasjonens medlemsbedrifter. Dette innebærer blant annet å bistå disse i å reise rundt for å snakke om klima i et energiperspektiv, jobbe med å planlegge offshoreturer samt andre turer opp mot politikere. Norsk olje og gass har 60 ansatte og er en interesse- og arbeidsgiverorganisasjon for olje- og gasseslakeper og leverandørbedrifter. Medlemsmassen utgjøres av 42 olje- og gasselskaper og 67 leverandørbedrifter. Disse har om lag 35 000 ansatte.

[…]

«Også Norsk olje og gass er involvert i sentrale og viktige saker på olje og gassområdet. Her antar vi imidlertid at uansett betydningen av dette, at finansministerens datter, Maria Barstad Sanner har en stilling som er på et stillingsnivå og har en stillingsbeskrivelse som ikke leder til inhabilitet. Vi har ikke gått inn på spørsmålet om vurderingen kan falle annerledes ut dersom arbeidsvilkårene endres ved at hun i tilfelle får en fremtredende stilling i organisasjonen.»

Vi kan i slutte oss til FINs antakelse om at Maria Barstad Sanners stilling normalt ikke vil resultere i at statsråden blir inhabil til å behandle saker som direkte berører interessene til Norsk olje og gass, også saker hvor organisasjonen er part. Vi viser blant annet til vår uttalelse 14. juni 2010 om daværende statssekretær Roger Solheims habilitet på grunn av hans kjæresteforhold til Maria Bock (JDLOV-2010-6903).

«Generelt er det antatt at det skal mye til for at en tjenestemann som er eller har nær tilknytning til en vanlig ansatt i et foretak, skal bli inhabil til å behandle saker som kan få betydning for foretaket, til forskjell fra om det var tale om en ledende stilling i foretaket. I Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 179 heter det blant annet følgende om betydningen av at tjenestemannen selv har tilknytning til et selskap mv. som er part i saken:

«§ 6, 1. ledd (e) fastsetter inhabilitet bare for den som leder eller har ledende stilling i selskapet... Da må utgangspunktet være at det i hvert fall skal en del til for at den som er ansatt i en ikke-ledende stilling blir inhabil. ...

Inhabilitet for de vanlig ansatte må etter loven avgjøres etter en helhetsvurdering etter lovens § 6, 2. ledd. En funksjonær eller arbeider vil neppe være inhabil med mindre saken er av særlig stor betydning for selskapet – f.eks. hvor avgjørelsen kan føre til nedleggelse eller vesentlig utvidelse av bedriften.»»

Maria Barstad Sanners stillingsnivå eller stillingsbeskrivelse er ikke alene avgjørende for statsråd Sanners habilitet. Også andre momenter kan føre til at inhabilitet inntrer. Vi viser igjen til vår nevnte uttalelse 14. juni 2010 (JDLOV-2010-6903), hvor det blant annet heter:

«Videre kan det tenkes at statssekretær Solheim må anses som inhabil til å behandle en sak som angår et foretak dersom Bock har opptrådt utad som foretakets representant, eller på annen måte vært pådriver eller stått som ansvarlig for saken, og dermed lett vil kunne identifiseres med foretaket og dets interesser, jf. Frihagen, op.cit. s. 180. Dette vil kunne utgjøre «særegne forhold ... som er egnet til å svekke tilliten til» statssekretær Solheims upartiskhet, uavhengig av om avgjørelsen vil innebære noen direkte økonomisk fordel eller ulempe for Bock personlig.»

5.  SOLVEIG BARSTAD

FINs brev gir følgende beskrivelse av Solveig Barstads ansettelsesforhold:

«Statsråd Sanners ektefelle, Solveig Barstad, er ansatt i TV2, men jobber i produksjonsselskapet Mastiff som programleder for TV2-hjelper deg.»

Vi kan ikke se at det i brevet fra FIN er synliggjort noe tilknytningsforhold mellom TV2/Mastiff og FINs ansvarsområde. Det er ut fra dette ikke mulig å foreta noen vurdering av statsrådens habilitet. Vi nøyer oss derfor med å vise til momentene som fremgår av våre vurderinger under punktene 3 og 4.