§ 6 - Inhabilitet som følge av styreverv i Innovasjon Norge

Saksnr. 201006495 EO KG/GUH
Dato: 14.01.2011

 

Inhabilitet som følge av styreverv i Innovasjon Norge

1. Innledning

Vi viser til brev 7. mai 2010 fra Nærings- og handelsdepartementet med anmodning om Lovavdelingens vurdering av om medlemmer av hovedstyret eller regionale styrer i Innovasjon Norge i nærmere angitte tilfeller vil være inhabile etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, slik bestemmelsen vil lyde etter at endringslov 19. juni 2009 nr. 90 er trådt i kraft.

2. Lovavdelingens vurdering
2.1 Generelt
Fra 1. november 2011 vil den aktuelle delen av forvaltningsloven § 6 første ledd lyde:

Ӥ 6 (habilitetskrav).
En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak:
…
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for
1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.”

Vi legger til grunn at Innovasjon Norge er et ”selskap” i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2 sin forstand.

Etter lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge § 13 første ledd skal selskapet ledes av et hovedstyre og en administrerende direktør. Verv som medlem av hovedstyret for Innovasjon Norge vil således kunne danne grunnlag for inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2 i saker som angår Innovasjon Norge. Eventuelle varamedlemmer til hovedstyret vil derimot normalt bare omfattes dersom de har deltatt ved styrets behandling av den konkrete saken, jf. Ot.prp. nr. 3 (1966–1967) s. 62 og Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 168. Verv som varamedlem vi imidlertid også i andre tilfeller etter omstendighetene kunne gi grunnlag for inhabilitet etter den mer skjønnsmessige regelen i § 6 annet ledd.

Etter lov om Innovasjon Norge § 13 annet ledd skal selskapet også ha regionale styrer som bemyndiges av hovedstyret og administrerende direktør. Denne bestemmelsen kom inn i loven ved endringslov 9. januar 2009 nr. 4, men også tidligere eksisterte det slike regionale styrer oppnevnt av hovedstyret. I forarbeidene til nevnte endringslov er det uttalt blant annet (Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) s. 47):

”De regionale styrene vil, som i dag, bli valgt av hovedstyret etter innspill fra blant annet fylkeskommunene, andre regionale utviklingsaktører og relevante næringslivs- og bransjeorganisasjoner. Hovedstyret vil fortsatt ha anledning til å organisere selskapet slik at flere fylkeskommuner kan ha felles regionstyre og kontor. Fylkestinget gis rett til å oppnevne to representanter direkte til de regionale styrene.”

I Instruks for regionale styrer i Innovasjon Norge, vedtatt av hovedstyret 18. mars 2004, heter det i punkt 2 blant annet:

”Regionstyret skal utøve sin rolle i samsvar med Innovasjon Norges formål og vedtekter og innenfor de nasjonale mål, føringer og satsinger som er fastsatt av Innovasjon Norges eier og oppdragsgivere, og i Innovasjon Norges overordnede strategi og retningslinjer fastsatt av styret eller administrerende direktør.”

I instruksen punkt 3.3 framgår det videre at regionstyret ”har beslutningsmyndighet innenfor skriftlige fullmakter delegert fra hovedstyret gjennom administrerende direktør”.

Som det fremgår ovenfor, er det den som ”leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for” et selskap, som kan være inhabil etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2. Vi antar at det bare er det egentlige, øverste styret i Innovasjon Norge som omfattes av bestemmelsen, og at de regionale styrene skal ses som underordnete styringsorganer. Etter vår oppfatning er det i utgangspunktet heller ikke naturlig å oppfatte et verv i et regionstyre som en ”ledende stilling” i Innovasjon Norge. På denne bakgrunnen antar vi at verv som medlem av de regionale styrene ikke omfattes av § 6 første ledd bokstav e nr. 2. Etter omstendighetene vil imidlertid verv i et regionalt styre kunne gi grunnlag for inhabilitet etter den skjønnsmessige inhabilitetsregelen i § 6 annet ledd. Etter denne bestemmelsen må det foretas en konkret vurdering av hvorvidt det foreligger ”andre særegne forhold … som er egnet til å svekke tilliten til [tjenestemannens] upartiskhet”. Vi antar at inhabilitet etter § 6 annet ledd kan oppstå eksempelvis i saker der Innovasjon Norge er part, og det er regionstyret som opptrer som representant for selskapet overfor forvaltningen.

Det er en forutsetning for inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2 at selskapet ”er part i saken”. Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e er det personer (fysiske eller juridiske) ”som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder”, som er part i saken.

2.2 Nærmere om visse typer av saker
I det følgende kommenteres spørsmålet om inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2, slik bestemmelsen vil lyde fra 1. november 2011, nærmere for visse typer av saker. Først drøftes om medlemmene av hovedstyret for Innovasjon Norge vil være inhabile etter nevnte bestemmelse til å delta i en fylkeskommunes avgjørelse om hvem som skal foreslås som medlemmer av regionstyrene. Deretter drøftes hvorvidt medlemmene av hovedstyret vil være inhabile til å delta ved ulike typer økonomibeslutninger i fylkeskommunene av betydning for Innovasjon Norge, og til sist ved tildeling av midler til prosjekter som også Innovasjon Norge har befatning med. Vi understreker at drøftelsene gjelder rekkevidden av forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2. Selv om et tilfelle ikke omfattes av denne bestemmelsen, kan det etter de konkrete omstendighetene foreligge forhold som medfører inhabilitet etter § 6 annet ledd.
 
I Vedtekter for Innovasjon Norge § 12 heter det:

”Hovedstyret oppnevner de regionale styrene. Et regionstyre kan ha maksimalt åtte medlemmer. To representanter til de regionale styrene velges direkte av de respektive fylkeskommunene. Dersom det regionale styret dekker flere fylkeskommuner, velges en representant fra hver fylkeskommune, men slik at fylkeskommunene ikke kan velge mer enn to styremedlemmer direkte. De øvrige representantene velges av hovedstyret basert på forslag fra de regionale valgkomiteene.”

Vi forstår dette slik at det er opp til fylkeskommunen(e) å bestemme hvem som skal besette to av styreplassene i regionstyret. Hvis hovedstyret reelt sett er bundet til å oppnevne til regionstyret de to medlemmene som er valgt av fylkestinget, må fylkeskommunens beslutning om hvilke kandidater som skal foreslås til disse to styreplassene, anses som en ”avgjørelse” i forvaltningslovens forstand. Avgjørelsen vil direkte gjelde Innovasjon Norge, som dermed vil være ”part” i saken, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. I utgangspunktet faller saken dermed innenfor anvendelsesområdet for § 6 første ledd bokstav e nr. 2, og fylkeskommunale tjenestemenn som er medlem av hovedstyret eller ellers har en ledende stilling i Innovasjon Norge, vil være inhabile til å delta i behandlingen av sak om fylkeskommunens valg av styremedlemmer til de regionale styrene. For folkevalgte inneholder imidlertid kommuneloven § 40 nr. 3 enkelte særregler, herunder om at habilitet ikke inntrer ”ved valg til offentlige tillitsverv” (bokstav a). Bestemmelsen er en videreføring av § 15 annet ledd i kommunestyreloven 1954 som kom inn ved lov 27. mai 1977 nr. 40. I Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 104 er vist til følgende uttalelse fra Kommunaldepartementet om betydningen av lovens uttrykk:

”Uttrykket ”offentlige” tillitsverv er valgt fordi kommunestyret og fylkestinget ikke bare velger kommunale og fylkeskommunale tillitsmenn, men også statlige tillitsmenn og tillitsmenn som det er uklart om skal karakteriseres som kommunale eller statlige eller begge deler.”

I Bernt/Overå, Kommuneloven med kommentarer (4. utg. 2006) s. 316 er begrepet ”offentlige tillitsverv” omtalt slik:

”Uttrykket ”offentlige tillitsverv” omfatter foruten kommunale og fylkeskommunale verv også statlige verv når kommunestyret/formannskapet velger personer til slike verv eller fastsetter godtgjøring for dem. En banksjef som er medlem av kommunestyret, kan således delta i valget på medlemmer av forstanderskapet i den bank han eller hun selv leder, idet kommunestyrevalgt medlem av forstanderskapet i en sparebank innehar et offentlig tillitsverv …”

Vi antar at ordningen med at fylkeskommunene utpeker to medlemmer til det regionale styret, har som formål å sikre fylkeskommunal innflytelse i Innovasjon Norge. Vi vil derfor anta at fylkeskommunens beslutning om hvem som skal besette disse styreplassene, må regnes som en sak om ”valg til offentlige tillitsverv”. Følgelig vil ikke folkevalgte være inhabile til å delta i behandlingen av slike saker selv om det også er medlemmer av hovedstyret i Innovasjon Norge.

Når det gjelder saker om enkeltstående bevilgninger til Innovasjon Norge, er det liten tvil om at selskapet vil være ”part” i forvaltningslovens forstand, og at medlemmer av hovedstyret i Innovasjon Norge således vil være inhabile etter § 6 første ledd nr. 2 bokstav e til å delta i forberedelsen og avgjørelsen av dem. Innovasjon Norge vil derimot neppe kunne anses som ”part” i fylkeskommunens generelle budsjettsaker, ettersom fylkeskommunens budsjett neppe kan sies å direkte gjelde Innovasjon Norge. Vi antar at dette gjelder selv om det er tale om å øremerke midler til selskapet i budsjettet, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven s. 185–186, der det uttales blant annet:

”Direkte fører § 6, 1. ledd (e) bare til inhabilitet for vedkommende ledelse der foreningen eller sammenslutningen formelt er part i forvaltningssaken. Det må imidlertid være klart nok at etter § 6, 2. ledd kan inhabilitet etter forholdene inntre også der foreningen har en særlig interesse i sakens utfall.

…

Det vil ikke uten videre være avgjørende om det formelt er en forvaltningssak der foreningen er part. Således kan en neppe uten videre i forvaltningslovens forstand anse foreningen som part i budsjettbehandlingen, selv om det her er tale om å avsette et beløp til slike foreninger. Vedkommende foreningsformann vil likevel kunne bli inhabil ved behandling – avhengig av hvor direkte adresse bevilgningen har til den konkrete forening

…

Selv om en forening direkte er nevnt ved navn i et budsjettutkast eller budsjettvedtak, vil foreningen neppe være part … Likevel må det nok ansees klart etter norsk rett at f.eks. formannen i foreningen vil være inhabil som formannskapsmedlem til å votere over denne budsjettpost.”

Som det fremgår også av det siterte, vil det forholdsvis lett kunne oppstå inhabilitet etter § 6 annet ledd for et styremedlem ved behandling av et offentlig budsjett med øremerking av midler til selskapet eller til bestemte formål som det er aktuelt å realisere gjennom selskapet. Inhabilitetsspørsmålet må vurderes konkret.

I enkeltsaker om bevilgning fra fylkeskommunen til prosjekter som drives i regi av Innovasjon Norge, vil selskapet klart nok være part i saken, og medlemmer av hovedstyret inhabile til å delta i behandlingen av saken som folkevalgte eller tjenestemenn etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e nr. 2. Derimot vil det neppe i seg selv medføre inhabilitet ved fylkeskommunens behandling av en sak om økonomisk støtte at Innovasjon Norge har bevilget midler til det samme prosjektet. I slike tilfeller kan Innovasjon Norge, som følge av egne disposisjoner, lett tenkes å ha egne interesser i utfallet av fylkeskommunens sak, men i utgangspunktet medfører ikke en slik interesse at Innovasjon Norge må anses som part i saken. Mer nærliggende vil det være at det oppstår inhabilitet etter den skjønnsmessige regelen i § 6 annet ledd.