§ 6 - Notifikasjon til ESA – spørsmål om innsyn

Saksnummer: 2002/9490 EO TME/KS

Dato: 18.11.2002

 

Notifikasjon til ESA – spørsmål om innsyn

Vi viser til brev 5. november 2002 der Nærings- og handelsdepartementet ber Lovavdelingen ta stilling til om Helsedepartementet har krav på innsyn i Oslo kommunes utkast til notifikasjon til ESA vedrørende salg av sykehusboliger, sendt til Nærings- og handelsdepartementet. Helsedepartementet har anført i brev 29. oktober 2002 til Nærings- og handelsdepartementet at det har krav på innsyn i de nevnte dokumenter på bakgrunn av at staten i forbindelse med sykehusreformen overtok eiendomsretten til boligene i henhold til helseforetaksloven § 52 nr. 6.

Lovavdelingen har ved sin behandling av saken ikke hatt tilgang til de dokumenter som det er begjært innsyn i. Våre synspunkter vedrørende enkelte av unntakshjemlene, slik de fremkommer nedenfor, vil derfor være generelle og ikke konkret knyttet til Helsedepartementets krav om innsyn. 

Har Helsedepartementet rett til innsyn etter reglene i offentlighetsloven?

1.      Lovavdelingen finner det klart at unntakene for interne dokumenter i offl. § 5 annet ledd bokstav a og b ikke kan komme til anvendelse på utkastet til notifikasjon. Oslo kommune er ikke underordnet Nærings- og handelsdepartementet og kan heller ikke kan anses som særlig rådgiver eller sakkyndig i saken. Selv om de hensyn som ligger til grunn for unntaket for interne dokumenter til en viss grad gjør seg gjeldende i den foreliggende sak, er ordlyden klar og det finnes så langt vi kan se ikke rettskildemessig grunnlag for å tolke unntakene i offl. § 5 så utvidende. 

2.      Etter offl. § 6 første ledd nr. 1 kan et dokument unntas offentlighet dersom det ”inneholder opplysninger som om de ble kjent, ville kunne skade … forholdet til … internasjonale organisasjoner.” Lovavdelingen har tidligere antatt at EFTA og dermed ESA er en internasjonal organisasjon av en slik karakter at den omfattes av bestemmelsen, jf. Lovavdelingens uttalelse 6. september 1994 (inntatt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1992-1995), Oslo 1997, s. 293 flg.) Etter ordlyden i § 6 første ledd nr. 1 kreves det at dokumentet må inneholde opplysninger som kan ”skade” vårt forhold til EFTA. Videre oppstiller bestemmelsen et vilkår om at opplysningene ikke allerede må være kjent. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (6.utg), Oslo 1998, s. 431-432 uttaler om bestemmelsen at: ”Bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 er den viktigste, mulige hjemmel for å unnta EØS- og EU-relaterte dokumenter fra innsyn. Etter ordlyden kreves en konkret vurdering, og det må som nevnt være fare for skade.”

For å avgjøre om utkastet til notifikasjon kan unntas etter denne bestemmelsen må det altså foretas en konkret vurdering av opplysningene i dokumentet og i hvilken grad offentliggjøring av disse kan skade vårt forhold til EFTA. Det vil også være adgang til å ta hensyn til mer indirekte virkninger av å gi innsyn i dokumentet. Det er for eksempel antatt at § 6 første ledd nr. 1 hjemler adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet dersom offentliggjøring av dokumentet vil kunne svekke Norges posisjon i forhold til en fremmed stat eller internasjonal organisasjon i senere saker. Forutsetningen for at det er adgang til å unnta et dokument med hjemmel i § 6 nr. 1 er imidlertid at det skader våre utenrikspolitiske interesser. Skade på innenrikspolitiske interesser gir ikke grunnlag for å unnta dokumenter fra offentlighet etter § 6 nr. 1.

Nærings- og handelsdepartementet har anført at innsyn i de aktuelle dokumentene kan hindre at departementet i senere saker vil få den nødvendige informasjon fra støttegivere. Dette vil vanskeliggjøre departementets arbeid overfor ESA, og på sikt kunne føre til at departementet får problemer med å oppfylle sine forpliktelser overfor ESA.

Etter departementets syn er det tvilsomt om denne type indirekte virkninger overhode gir adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet med hjemmel i § 6 nr. 1. I alle tilfelle må det i slike saker stilles strenge krav til årsakssammenheng, og sannsynlighet for at offentliggjøring av dokumentene vil få slike virkninger som beskrevet. 

I denne saken har departementet lovhjemmel til å kreve utlevert all relevant informasjon, jf. lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte § 2. Dersom støttegivere skulle nekte å oversende slik informasjon ville de dermed bryte loven. Det at offentlighet vil kunne vanskeliggjøre innsamling av informasjon, kan etter vårt syn ikke begrunne et generelt unntak for allerede innsamlet informasjon som avsender ikke ønsker at skal bli offentliggjort.  Vi vil i den sammenheng vise til at offentlighetsloven § 5 a vil gi hjemmel for å unnta taushetsbelagt informasjon.

Etter vårt syn kan derfor ikke dokumentene unntas fra offentlighet med hjemmel i § 6 nr. 1 ut fra den begrunnelse at Nærings- og handelsdepartementet vil kunne få problemer med å innhente informasjon i senere saker.

Vi er ikke kjent med om det å offentliggjøre utkast til notifikasjon på annen og mer direkte måte vil kunne skade vårt forhold til ESA, for eksempel fordi ESA forutsetter at de nasjonale prosesser før notifikasjon skal være unntatt fra offentlighet. Dersom det skulle foreligge en slik klar forutsetning fra ESAs side vil dette gi adgang til å unnta dokumentene fra offentlighet.

3.      Dersom vedleggene til notifikasjonen inneholder opplysninger om forretningshemmeligheter, er disse opplysningene unntatt fra offentlighet etter offl. § 5a jf. fvl. § 13 første ledd nr. 2. Nærings- og handelsdepartementet vil i dette tilfellet ha plikt til å unnta opplysningene fra offentlighet. Vi vil i den sammenheng bemerke at unntaket i offl. § 5a i utgangspunktet bare gir adgang til å unnta konkrete opplysninger fra offentlighet og at dokumentet for øvrig vil være offentlig, jf. § 5a første ledd som gjelder ”opplysninger” som er undergitt taushetsplikt.

4.      Lovavdelingen finner videre at unntaket i offl. § 6 første ledd nr. 2 bokstav a ikke kan komme til anvendelse på utkastet til notifikasjon. Offl. § 6 første ledd nr. 2 bokstav a gir adgang til å unnta dokumenter hvor ”unntak er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av statens … økonomiforvaltning”. Det fremgår av Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 28 at unntaket bare gir adgang til å unnta dokumenter som inneholder opplysninger om det offentliges privatøkonomiske spørsmål. Bestemmelsens formål er å verne det offentliges forhandlingsposisjon, slik at det offentlige blir påført minst mulig utgifter, eventuelt får størst mulig gevinst, jf. Ot.prp. nr. 4 (1981-82) s. 28. Etter vårt syn kan unntaket i offl. § 6 første ledd nr. 2 bokstav a dermed ikke gi grunnlag for å unnta utkastet til notifikasjon.

5.      Etter vårt syn kan heller ikke § 6 første ledd nr. 2 bokstav c gi grunnlag for å unnta de aktuelle dokumentene fra offentlighet. Nærings- og handelsdepartementets oppgaver etter lov om offentlig støtte kan ikke anses som et ”kontroll- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud” etter offentlighetsloven § 6 nr. 2 bokstav c. Det at offentliggjøring av dokumentene vil kunne vanskeliggjøre Nærings- og handelsdepartementets kontrolloppgaver i andre saker, er en indirekte virkning som ikke kan gi grunnlag for unntak fra offentlighet. En så vid tolkning av loven ville medføre at forvaltningsorganer som har kontrolloppgaver ville kunne unnta alle dokumenter for offentlighet som var innsendt av noen som var underlagt kontrollen dersom vedkommende ikke ønsket offentlighet.

6.      Ut fra de opplysninger som er forelagt oss, kan vi ikke se at det er adgang til å unnta de aktuelle dokumentene fra offentlighet. Eventuelle taushetsbelagte opplysninger vil Nærings- og handelsdepartementet imidlertid ha plikt til å skjerme.

Er Helsedepartementet å anse som part i saken etter forvaltningsloven § 2?

På bakgrunn av konklusjonen ovenfor, anser vi det  ikke nødvendig å gå inn på partsoffentlighetsreglene i forvaltningsloven. Vi vil imidlertid påpeke at det i alle tilfelle vil være helseforetaket som er part, jf. helseforetaksloven § 6. Forvaltningsloven vil dessuten neppe komme til anvendelse i og med at ESA, som treffer vedtaket, ikke er omfattet av forvaltningslovens virkeområde, jf. forvaltningsloven § 1.