§ 6 - Overføring av lotterisaker til Kulturdepartementet – forholdet til regler om inhabilitet

Saksnummer: 2000/3278 E ILB

Dato:.09.05.2000

 

Overføring av lotterisaker til Kulturdepartementet – forholdet til regler om inhabilitet

I forbindelse med spørsmålet om å overføre lotteriforvaltningen fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet har Kulturdepartementet i et brev 16. februar 2000 til Statsministerens kontor bedt om at det innhentes en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling når det gjelder spørsmål som en slik overføring eventuelt kan reise i forhold til forvaltningsrettslige regler om inhabilitet.

Lovavdelingen skal i den anledning uttale:

1      En overføring av lotteriområdet til Kulturdepartementet vil medføre at Kulturdepartementet blir overordnet myndighet etter lotteriloven. I medhold av lotteriloven blir det bl.a. gitt tillatelser for private til å avholde lotterier og stille opp gevinstautomater. Kulturdepartementet er samtidig overordnet myndighet etter lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. og forvalter statens eierinteresser i Norsk Tipping AS. I den sist nevnte egenskap fordeler Kulturdepartementet midler av overskuddet i Norsk Tipping, som etter gjeldende regelverk fordeles med 2/3 til formål innenfor Kulturdepartementets ansvarsområde (kultur og idrett).

Etter det Lovavdelingen forstår, legges det ikke opp til at Kulturdepartementet vil treffe enkeltvedtak på lotteriområdet. På den annen side synes det å ligge i den stilling departementet vil få som overordnet myndighet, at det ikke vil være rettslig avskåret fra å treffe slike vedtak. For øvrig vil Kulturdepartementet treffe mer overordnete avgjørelser om lotterier og pengespill. Bl.a. kan overveielser om den antakelige størrelsen av det samlede lotterimarked, og hvordan dette bør fordeles på private og statlige lotterier og pengespill (herunder Norsk Tipping AS) føre til fastsetting av retningslinjer som blir avgjørende for underordnete organers vedtak etter lotteriloven.

2            Forvaltningslovens regler om ugildhet retter seg mot en ”offentlig tjenestemann”, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd innledningsvis, jf. § 10. Med grunnlag i dette er det en sikker rettsoppfatning at inhabilitetsreglene ikke medfører inhabilitet for et forvaltningsorgan som sådant, og at spørsmålet om inhabilitet må vurderes særskilt for den aktuelle tjennestemann og ikke bare ut fra den stilling og de oppgaver som tilligger det forvaltningsorgan hvor han eller hun er ansatt. Vi viser særlig til Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 138 flg., især s. 140, jf. også Ot. prp. nr. 38 (1964-65) s. 39. Fra rettslitteraturen viser vi til Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (Oslo 1985) s. 308 og Woxholth: Forvaltningsloven (Oslo 1999) s. 108 jf. s. 134.

3      Det har vært antydet at det kan tenkes situasjoner hvor et forvaltningsorgan på grunn av sin særskilte stilling eller interesse i saken bør overlate en sak til et annet organ, og at hjemmelen for dette må søkes i ulovfestede prinsipper  (Ombudsmannens årsmelding 1998 s. 71). Ombudsmannens uttalelse gjaldt fylkesmannens stilling i en sak påklaget av fylkesmannens miljøvernavdeling. Med sikte på tilfelle som det foreliggende finner Lovavdelingen grunn til å fastholde at spørsmålet om hvilke oppgaver og funksjoner som kan legges til ett og samme organ, er et spørsmål om utøving av den konstitusjonelle og forvaltningsrettslige organisasjonsmyndighet – jf. for oppgavefordelingen mellom departementene Grunnloven § 12 tredje ledd – som ikke berøres av forvaltningsloven eller ulovfestede prinsipper om habilitet. Det er således en lang og sikker forvaltningstradisjon for at departementer har utøvet myndighet på områder hvor de også har forvaltet statlige eierinteresser, f.eks. innenfor energisektoren. Spørsmålet om dette skal gjøres, må etter Lovavdelingens syn bero på en forvaltningspolitisk vurdering og ikke på en rettslig vurdering med bakgrunn i lovfestede inhabilitetsregler eller ulovfestede prinsipper.

4      I EØS-retten kan det nå reises spørsmål om det stilles særskilte krav til atskillelse av funksjoner, jf. ESAs grunngitte uttalelse 10. desember 1999 om at Samferdselsdepartementet ikke kan være regulatør av telekommunikasjonsmarkedet og samtidig forvalte statens eierinteresser i Telenor AS. Lovavdelingen finner det ikke nødvendig å gå nærmere inn på denne uttalelsen. Den er knyttet opp mot bestemte direktiver på telekommunikasjonsområdet, og det er etter Lovavdelingens syn ikke grunnlag for å se den som noe generelt forvaltningsrettslig prinsipp som har gjennomslag i norsk rett.

5            Lovavdelingen finner det klart at inhabilitetsregler eller beslektede synspunkter ikke er noen rettslig hindring for å overføre lotteriområdet fra Justisdepartementet til Kulturdepartementet, jf. Grunnloven § 12 tredje ledd. Vi antar også at det skal særdeles mye til for at det kan bli tale om inhabilitet for noen bestemt tjenestemann i Kulturdepartementet som måtte ha behandlet saker både etter pengespilloven og lotteriloven. Vi anser det klart at det ikke vil aktualisere inhabilitetsreglene å treffe slike overordnete avgjørelser som det synes lagt opp til at Kulturdepartementet skal treffe.