§ 6 - Spørsmål om habilitet knyttet til forvalter-/kontroll- og veilederrollen i en samlet ytre fiskerietat

Saksnummer: 1997/7729 E AS/ESI

Dato: 09.09.1997

 

Spørsmål om habilitet knyttet til forvalter-/kontroll- og veilederrollen i en samlet ytre fiskerietat

Vi viser til Fiskeridepartementets brev 25 juli 1997 med vedlegg.

Departementets henvendelse har sin bakgrunn i et forslag fremsatt i Ot prp nr 33 (1996-97) om å slå sammen Fiskeridirektoratets kontrollverk med Rettledningstjenesten i fiskerinæringen til en felles, ytre fiskerietat. Forslaget innebærer at ett og samme organ vil få ansvaret for utførelsen av både veilednings-, forvaltnings-, og kontrolloppgavene i den ytre fiskerietaten. Departementet ber Lovavdelingen vurdere om det ved en slik omorganisering kan oppstå problemer i forhold til reglene om habilitet.

Vi finner innledningsvis grunn til å presisere at habilitetsreglene ikke retter seg mot forvaltningsorganet som sådan, men mot den enkelte tjenestemann. Det som skal vurderes, er dermed om det innenfor den nye organisasjonsmodellen kan oppstå situasjoner der tjenestemenn innehar en dobbeltrolle som medfører at angjeldende tjenestemenn blir inhabile.

Bestemmelsene om habilitet i forvaltningsloven 10 februar 1967 kap II kommer til anvendelse på virksomheten i den ytre fiskerietat, se § 1. Den aktuelle bestemmelsen er § 6 annet ledd første punktum, som fastslår at en offentlig tjenestemann er inhabil når "...særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet;..."

Lovavdelingen har i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at kompetansekombinasjoner og andre former for dobbeltroller normalt ikke anses som "særegne forhold" som medfører inhabilitet. Denne tolkningen har god støtte i forvaltningslovens forarbeider (se Ot prp nr 38 (1964-65) s 39 og Innst O II (1966-67) s 6) og er i samsvar med oppfatningen i den juridiske litteraturen, se Frihagen - "Inhabilitet etter forvaltningsloven" s 313 flg og Eckhoff - "Forvaltningsrett" 6 utg s 411 flg. Fra Frihagen s 313 hitsettes:

"§ 6, 2. ledd om "særegne forhold" som er egnet til å svekke tilliten til vedkommende, gjelder også ved kompetansekombinasjoner og andre faste eller tilfeldige "dobbeltroller" en tjenestemann kan ha i en sak. Inhabilitet vil det imidlertid stort sett bare bli tale om der det kommer inn et særegnet grunnlag for inhabilitet ut over selve den rene kompetansekombinasjon som måtte være fastsatt i eller i medhold av lov."

Lovavdelingen slutter seg til dette og vil påpeke at unntak fra nevnte utgangspunkt kan tenkes dersom en tjenestemann under sin tidligere befatning med en sak har engasjert seg særlig sterkt for en bestemt løsning. Forutsetningen er imidlertid at de rettssikkerhetsmessige betraktningene som ligger til grunn for habilitetsreglene tilsier at vedkommende ikke deltar ved den videre behandlingen.

Det må legges til grunn at det i forbindelse med veilednings- og forvaltningsvirksomheten i den ytre fiskerietat ofte vil være nødvendig å ta stilling til tolkningen og anvendelsen av lover og regler m v som har betydning også ved utførelsen av kontrolloppgavene. Vi viser her til proposisjonen s 3 første spalte, hvor det uttales at "rettleiing i samband med med oppfølging av lover og reglar" vil være en sentral oppgave for veiledningstjenesten.

Formålet med habilitetsreglene er imidlertid å hindre at forvaltningsavgjørelser fattes på grunnlag av utenforliggende eller usaklige hensyn, og å sikre at saken undergis en forsvarlig og grundig behandling. Sålenge tjenestemannen under sin tidligere befatning med saken har foretatt en samvittighetsfull vurdering av de rettslige og faktiske spørsmål som reiser seg, kan vi ikke se at hensynene bak habilitetsreglene tilsier at tjenestemannen anses inhabil til å føre kontroll med om regelverk og vedtak er overholdt. Vi viser her til at veiledning omkring lover, forskrifter og praksis inngår som en del også av forvaltningens alminnelige veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 andre ledd bokstav a).

Det er altså vanskelig å tenke seg situasjoner innenfor den nye organisasjonsmodellen der en tjenestemanns administrative tilknytning til en sak medfører inhabilitet.

Derimot kan det i unntakstilfeller forekomme at en tjenestemann gjennom utførelsen av service- og rettledningsoppgaver utvikler et nært, personlig forhold til en privatperson. I så fall kan tjenestemannen etter forholdene bli inhabil til å utøve etatens øvrige funksjoner overfor vedkommende.

Imidlertid er servicefunksjonen kombinert med en viss kompetanse til å fatte bindende vedtak overfor privatpersoner også i den nåværende Rettledningstjenesten. Selv om tilsynsrollen forutsetter en særlig grad av uavhengighet, antar vi at en sammenslåing ikke vil skape en økning av noen betydning i antall inhabilitetstilfeller. Hertil kommer at listen ligger høyt for å konstatere inhabilitet på grunn av personlig tilknytning, jf opplistingen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav b) og c) som gir en indikasjon på den tilknytningsgrad som er påkrevd også etter bestemmelsens andre ledd. Det bør likevel unngås at veiledningsvirksomhet som medfører omfattende personlig kontakt med en privatperson, utføres av en tjenestemann som senere skal utføre forvaltnings- eller kontrolloppgaver overfor vedkommende. 

Heller ikke i andre sammenhenger kan vi se at omorganiseringen medfører særlige problemer i forhold til reglene om habilitet.

Det er forøvrig ikke noe særsyn i forvaltningen at samme organ er tillagt både forvaltnings- og kontrolloppgaver i kombinasjon med den alminnelige veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. Således er Statens næringsmiddelstilsyn pålagt omfattende kontrolloppgaver i tilknytning til matvareproduksjon, samtidig som tilsynet på en rekke områder har kompetanse til å fatte vedtak til gjennomføring av regelverket - f eks ved å godkjenne virksomheter eller dispensere fra reglene, se lov om kvalitetskontroll med landbruksvarer m v 17 juni 1932 nr 6 og lov om tilsyn med næringsmidler m v 19 mai 1933 nr 3 med tilhørende forskrifter. Dessuten kommer forvaltningsloven § 11 til anvendelse overfor Næringsmiddelstilsynet, se forvaltningsloven § 1.

Lovgivningen på området er for tiden under vurdering, se NOU 1996:10 og nedenfor.

Det forekommer også at det felles forvaltnings- og kontrollorganet har en veiledningsfunksjon som må antas å gå lenger enn det som følger av forvaltningsloven § 11. Et eksempel kan hentes fra miljøsektoren:

Ifølge forurensningsloven 13 mars 1981 nr 6 § 48 andre ledd skal forurensningsmyndigheten for det første "gjennom råd, veiledning og opplysning arbeide for å motvirke forurensninger og avfallsproblemer og se til at reglene i loven og vedtak i medhold av loven blir fulgt". For det andre inneholder loven en rekke bestemmelser som gir forurensningsmyndigheten kompetanse til å behandle og avgjøre søknader om tillatelser og konsesjoner. For det tredje skal forurensningsmyndigheten ifølge lovens § 48 første ledd utøve en generell tilsynsfunksjon i tilknytning til forurensning og avfallshåndtering, og myndigheten kan i medhold av enkeltbestemmelser i loven gi pålegg om tiltak m v.

Hvilket organ som er "forurensningsmyndighet" på lovens forskjellige områder, følger av bestemmelser gitt i medhold av lovens kap 11. Et gjennomgående trekk er at samme organ utøver alle de nevnte funksjonene. Eksempelvis er fylkesmannen delegert myndighet til å gi utslippstillatelser og skal dessuten utføre kontroll- og veiledningsoppgaver når det gjelder utslipp fra kommunale avløp og punktutslipp fra landbruket. Statens forurensningstilsyn har en liknende kompetansekombinasjon på en rekke områder. For så vidt gjelder spesialavfall, utøver Statens forurensningstilsyn service-, forvaltnings- og kontrollfunksjonene på riksnivå, mens fylkesmannen utfører oppgavene på lokalt plan.

Kompetansekombinasjonene i eksemplene ovenfor følger av forskrifter, men det er ingenting som tyder på at rollefordelingen er i strid med lovgivers forutsetninger. I St meld nr 44 (1975-76) s 88 uttaler Miljøverndepartementet følgende om administrasjonsordningen i miljøsektoren: "Når det gjelder tilsyn med gjennomføringen av gitte konsesjoner, med drift av anlegg og med forurensningstilstanden i resipientene ser departementet det som mest hensiktsmessig at den myndighet som gir konsesjon, også har hovedansvaret for slik kontroll- og tilsynsvirksomhet." Hovedkomitéen for reformer i lokalforvaltningen gir uttrykk for det samme syn i delutredningen om Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger i miljøvernpolitikken, se NOU 1976:47 s 33.

Utførelsen av veiledningsoppgavene er ikke nevnt i denne sammenheng. Men ettersom habilitetsspørsmål i tilknytning til funksjonsfordelingen såvidt vi kan se ikke er drøftet i forurensningslovens forarbeider, må det antas at lovkonsipistene ikke har ansett organenes kompetansekombinasjon som problematisk i forhold til habilitetsreglene.

Hvorvidt det skal det skal gjennomføres en sammenslåing av Rettledningstjenesten og Kontrollverket, vil etter dette bero på en politisk hensiktsmessighetsvurdering. Lovavdelingen vil her trekke frem noen momenter som kan ha betydning i denne vurderingen.

Det grunnleggende formålet med både veiledningen omkring rettsregler og kontrollvirksomheten, er å sikre at gjeldende regelverk blir overholdt. En sammenslåing av tjenestene vil gjøre det enklere å føre en ensartet praksis ved utførelsen av de forskjellige oppgavene. Det kan dermed lettere unngås at det oppstår situasjoner der veiledningstjenesten og kontrolltjenesten uttrykker forskjellig syn på ett og samme rettsspørsmål overfor en privatperson. En sammenslåing kan videre gi en mer effektiv utnyttelse av personalressursene i den ytre fiskerietaten, se proposisjonen s 8.

Derimot kan terskelen for å oppsøke veiledningstjenesten bli høyere når organet også skal utføre kontrolloppgaver.

Vi vil også peke på at Rettledningstjenesten og Kontrollverket har tildels motstridende målsetninger. Mens et sentralt mål for Rettledningstjenesten er å legge til rette for øket verdiskapning, skal Kontrollverket bl a utføre regulerings- og overvåkingsoppgaver med fokus på helse- og miljøkontroll, se proposisjonen s 2-3. En sammenslåing av organene kan på den ene siden gi et bedre organisatorisk grunnlag for å føre en enhetlig politikk fundert på en avveining mellom kommersielle næringsinteresser og hensynet til helse og miljø. På den annen side kan publikums tillit til kontrolltjenesten svekkes dersom det samme organet også skal fremme rent økonomiske interesser. I NOU 1996:10 Effektiv matsikkerhet s 79-80 fremholdes "at det er et grunnleggende krav ... at tilsynsfunksjonen skal være uavhengig av andre interesser. Bakgrunnen for dette er å sikre legitimitet og tillit til tilsynsmyndigheten. Dette er særlig viktig for næringsmiddeltilsynet som skal skape trygghet blant forbrukerne for den maten som omsettes. Det vil derfor klart styrke næringsmiddeltilsynet om det gjøres uavhengig av de departementer som har som sin primære oppgave å ivareta næringsinteresser." På denne bakgrunn foreslår utvalget å overføre ansvaret for næringsmiddeltilsynet fra Fiskeri- og Landbruksdepartementene til Sosial- og helsedepartementet.

Kontrollverkets tilsynsoppgaver er ikke i like stor grad rettet mot direkte ivaretakelse av forbrukerinteresser. I tråd med det som er anført av enkelte høringsinstanser, antar vi likevel at det er en viss fare for at kontrolltjenestens legitimitet kan svekkes dersom det gjennomføres en sammenslåing.

Lovavdelingen nøyer seg med å peke på disse momentene og tar ikke stilling til hvilken vekt de ulike hensynene skal tillegges i vurderingen av om Rettledningstjenesten og Kontrollverket skal slås sammen.