§ 6 - Spørsmål om tolkning av forvaltningsloven § 6

Brevdato: 24.02.2003

Spørsmål om tolkning av forvaltningsloven § 6

Det vises til brev 17. februar 2003 vedrørende klagenemnda for offentlige anskaffelser og visse spørsmål om habilitet.

1. Klagenemnda for offentlige anskaffelser må anses som et ”organ for stat” etter forvaltningsloven (fvl.) § 1. Forvaltningsloven, herunder kapittel II om ugildhet, kommer derfor til anvendelse. (Dette er også lagt til grunn i Nærings- og handelsdepartementets høringsnotat 14. juni 2002 om opprettelse av klagenemnda punkt 4.3).

Det enkelte nemndsmedlem vil videre – i sin kapasitet som medlem av klagenemnda – være underlagt habilitetsreglene, jf. fvl. § 10 som for kapittel IIs vedkommende likestiller ”enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan” med offentlig tjenestemann.

Det må videre legges til grunn at nemndas uttalelser normalt vil være ”avgjørelser”, jf. fvl. § 6. (Også dette er forutsatt i høringsnotat 14. juni 2002 punkt 4.3),

2. Habilitetsspørsmål kan oppstå i ulike sammenhenger. Etter fvl. § 6 første ledd bokstav d er det umiddelbart klart at en og samme person ikke kan være både nemndsmedlem og fullmektig for en part i samme sak. Medlemmet kan heller ikke tidligere ha vært fullmektig for parten etter at saken begynte. Heller ikke de øvrige inhabilitetssituasjonene regulert i § 6 første ledd trenger ytterligere omtale.

Tilsvarende må et nemndsmedlem antas være inhabil til å delta i nemnda i en sak når en av sakens parter er representert av en prosessfullmektig fra samme firma som nemndsmedlemmet, jf. fvl. § 6 annet ledd.

3. I brevet fra NHD reises det spørsmål ved om nemndsmedlemmene i sin alminnelighet vil være forhindret fra å føre saker for nemnda, også i de tilfellene der det aktuelle nemndsmedlemmet ikke deltar i nemndsbehandlingen. Dette spørsmålet kan vurderes fra flere innfallsvinkler.

3.1 For det første kan det stilles spørsmål ved om nemndsmedlemmet vil være inhabil som advokat fordi han er medlem av nemnda. Svaret her er – som NHD selv antyder – at som advokat for en part utfører han ikke ”tjeneste eller arbeid for” nemnda, jf. fvl. § 10, og omfattes derfor ikke i denne egenskap av habilitetsreglene i fvl.

3.2 For det annet kan det spørres om de øvrige nemndsmedlemmene blir inhabile fordi en av partene er representert ved en person som ellers er nemndsmedlem. I så fall ville det være uforenlig med nemndsvervet å føre saker for nemnda. (Det er vel også mulig at det kan oppstå situasjoner der begge partene er representert av personer som ellers er nemndsmedlemmer). Dette spørsmålet må løses etter fvl. § 6 annet ledd. Det vil nok kunne oppfattes som et særegent forhold at nemnda skal behandle en sak som fra den ene siden prosederes av en person som man både før og etter den konkrete saken, vil kjenne som nemndskollega. Etter Lovavdelingens oppfatning vil dette forhold alene likevel ikke være egnet til å svekke tilliten til nemndsmedlemmenes habilitet.

Det kan i den forbindelse vektlegges at det er oppnevnt 10 nemndsmedlemmer, men at det i den enkelte sak kun er tre medlemmer som skal delta, jf. forskriften § 12 første ledd. Det kan derfor gå lang tid mellom hver gang en operativ nemnd består av de samme tre personene, og tilsvarende kan det gå lang tid mellom hver gang et nemndsmedlem som også fører saker for nemnda, fører en sak for nemndsmedlemmer som tidligere har sittet i samme operative nemnd som det prosederende medlemmet. Det synes derfor mulig å la nemndsmedlemmer være aktive også som partsfullmektiger i saker for nemnda uten at det særegne forholdet som nevnt vil oppstå særlig ofte.

Vi er ikke kjent med hvilke prosedyrer som er valgt med hensyn til løpende utvelgelse av operative nemnder. Selv om man legger til grunn et tilfeldighetsprinsipp, kan det legges inn en sperre slik at de nemndsmedlemmer som det prosederende medlem sist satt i nemnd sammen med, i en viss periode utelukkes fra deltakelse i saker der medlemmet representerer en part.

Høyesterett har flere ganger vurdert spørsmålet om dommere i en kollegial domstol blir inhabil i en situasjon der en annen dommer ved samme domstol er part i en sak for domstolen, og slått fast at dette som et utgangspunkt ikke fører til inhabilitet etter domstolloven § 108. Når partsforhold som et utgangspunkt ikke gir inhabilitet, er det desto mindre grunn til å statuere inhabilitet ved partsrepresentasjon.

Mye taler imidlertid for at klagenemndas leder ikke bør ha anledning til å representere parter for nemnda. Det kan her vises til at vedkommende har visse prosessuelle fullmakter, jf. §§ 9 og 10, at vedkommende kan ha innflytelse på sammensetningen av den enkelte operative nemnd, og at vedkommende vil ha et nært forhold til sekretariatet. De praktiske argumentene gjør seg heller ikke gjeldende da det blant de 10 må være mulig å velge som leder en person som det ikke er aktuelt for å opptre som partsfullmektig.

3.3 For det tredje kan det spørres om et nemndsmedlem kan bli inhabil til å delta i nemndsbehandling fordi vedkommende har ført eller kommer til å føre saker som partsfullmektig for nemnda.

I forhold til avsluttede saker er det vanskelig å se at et nemndsmedlem skal kunne bli inhabil. Det betinger likevel at saken faktisk er avsluttet. Dersom saken kun er ferdigbehandlet i nemnda men fortsatt prosederes for domstolene av nemndsmedlemmet, er det tenkelig at det kan det dukke opp situasjoner der nemndsmedlemmet kan ha interesse av et spesielt utfall i nye, sammenliknbare saker fordi nye nemndsavgjørelser f.eks. kan brukes som argument i rettssaken. Under slike forhold vil det være riktig av det aktuelle nemndsmedlem å erklære seg inhabil.

Problemstillingen vil trolig forekomme oftere for kommende saker for nemnda. Om et medlem i den operative nemnda ser at saken til behandling reiser prinsipielle spørsmål med betydning også for saker i vedkommendes portefølje som advokat, vil inhabilitet normalt foreligge. Det foreligger da særegne forhold som er egnet til å svekke tillitens til vedkommende nemndsmedlems upartiskhet.

De øvrige nemndsmedlemmer og allmennheten må i disse sakene stole på at et nemndsmedlem som er i en slik situasjon gjør oppmerksom på dette, og tar de nødvendige konsekvenser.

3.4 Situasjonen kan videre være at et nemndsmedlem behandler en sak med prinsipiell interesse for en nyere sak som er til behandling ved vedkommendes firma, men uten at nemndsmedlemmet er oppmerksom på at denne saken verserer. Nemndsmedlemmet skulle da ut fra habilitetsreglene ikke ha deltatt. Dette problemet bør løses ved at nemndsmedlemmer som arbeider i firmaer der andre advokater kan ha aktuelle saker, blir løpende informert om denne sakstypen ved firmaet.

Vi har foretatt visse undersøkelser vedrørende praksis ved enkelte andre nemnder der ett eller flere medlemmer er aktive advokater. Dette synes bl.a. å være vanlig innen likningsforvaltningen. I Finansdepartementet har man inntatt den holdning at man primært forsøker å oppnevne kvalifiserte advokater fra små firmaer, slik at forekomsten av inhabilitetssituasjoner skal bli så liten som mulig.

Innen likningsforvaltningen kan habilitetsproblem av den typen som her drøftes også oppstå i forhold til nemndsmedlemmer som er revisorer. Disse – ellers deres firmaer – kan på et tidligere tidspunkt ha vært inne i en sak som kommer til nemnda. Da erklærer de aktuelle medlemmene seg inhabile, mens man ikke har stilt spørsmål ved de øvrige nemndsmedlemmers habilitet.