§ 6 - Vurdering av arbeidsministerens habilitet

Saksnr. 201100719 EO ATV/GUH
Dato: 03.02.2011

 

Vurdering av arbeidsministerens habilitet

1. Innledning
Vi viser til brev 21. januar 2011, der det bes om Lovavdelingens syn på om arbeidsminister Hanne Bjurstrøms er habil til å delta i Arbeidsdepartementets behandling av spørsmål om tidspunkt for overgang fra nåværende til nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder.

Lovavdelingens habilitetsvurdering framgår av punkt 3. Vurderingen er begrenset til å gjelde statsråd Bjurstrøms habilitet i egenskap av sjef for Arbeidsdepartementet. Vi har ikke vurdert hennes habilitet i egenskap av regjeringsmedlem ved den senere behandlingen av saken, sml. forvaltningsloven § 10 andre punktum.

2. Faktiske opplysninger
Arbeidsdepartementet har i sitt brev hit opplyst blant annet følgende:

“Arbeidsdepartementet forbereder en lovproposisjon om ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Lovforslaget er en oppfølging av Stortingets vedtak 10. desember 2009 hvor Stortinget anmodet Regjeringen om å fremme forslag til ny lovgivning om tjenestepensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer basert på de retningslinjer som er trukket opp i Innst. 83 S (2009-2010) fra Stortingets presidentskap, jf. utredning fra Pensjonsutvalget, jf. Dokument nr. 19 (2008-2009). Ved lov 17. desember 2010 nr. 78 ble det gitt nødvendige regler for å tilpasse dagens pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer til pensjonsreformen fra 1. januar 2011, jf. Prop. 19 L (2010-2011) og Innst. 146 L (2010-2011).

Det framgår av Innst. 83 S (2009-2010) at Regjeringen skal foreta det nødvendige juridiske arbeidet for å bringe de forslag Stortinget har sluttet seg til over i korrekt lovmessig form. Føringene som er gitt for utformingen og iverksettelsen av ny ordning, blir således i utgangspunktet lagt direkte til grunn. Det er imidlertid på enkelte punkt behov for presisere og utfylle føringene fra Stortinget. I Innst. 83 S (2009-2010) er det uttalt følgende om iverksettingstidspunktet for ny ordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer:

“Forslaget er at ny ordning skal gjøres gjeldende for nye stortingsrepresentanter fra høsten 2009, og for regjeringsmedlemmer fra utnevnelse etter valget 2009. Dagens ordninger avvikles. Opptjente rettigheter beholdes. De som fortsetter i politiske verv kan således få utbetalt pensjon dels etter ny ordning, dels etter gammel.”

Lovforslaget om ny pensjonsordning for regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter er varslet lagt fram i løpet av vårsesjonen 2011. Stortinget vil da kunne behandle forslaget mest sannsynlig i høstsesjonen, det vil si november eller desember 2011. Et naturlig tidspunkt for ikrafttredelse av loven vil da være 1. januar 2012. Dersom opptjening i ny ordning (og dermed opphør av opptjening i dagens ordninger) skal skje fra 1. oktober 2009 som Stortinget har lagt til grunn, vil dette skje med tilbakevirkning. I forbindelse med utredningen av saken er det således, for å unngå ethvert spørsmål om tilbakevirkning, aktuelt å utrede spørsmålet om andre tidspunkt for iverksetting av opptjening i den nye ordningen, for eksempel 1. januar 2012.

…

Dagens pensjonsordninger har svært gunstige opptjeningsregler. Etter lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder gis det full pensjon etter seks år. Etter lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter gis det full pensjon etter tolv år. Det stilles etter begge lovene krav om minst tre års tjenestetid for å få rett til pensjon. Dette kravet kan fravikes etter nærmere regler når vedkommende har tjenestetid også i andre ordninger som omfattes av samordningsloven (lov 6. juli 1957 nr. 26).

Dersom opptjening i dagens pensjonsordninger gis også etter 1. oktober 2009, vil det kunne få stor betydning for en del av dagens stortingsrepresentanter og statsråder. Det gjelder særlig de stortingsrepresentanter som ble valgt for første gang ved valget 2009 og statsråder som ble utnevnt første gang etter dette valget. Det gjelder også stortingsrepresentanter og statsråder som har opptjening før høsten 2009, men som på det tidspunkt ikke hadde full opptjening eller hadde nådd pensjonsmaksimum for samlet pensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger, se nedenfor.

Hanne Bjurstrøm ble utnevnt som statsråd etter valget 2009. Hun hadde da 21 års opptjening i Statens pensjonskasse. Hvis virkningstidspunktet for ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer forskyves til 1. januar 2012, vil hun kunne få to års opptjening i dagens pensjonsordning for statsråder. Det er ikke nok til å fylle vilkåret om minst tre års tjenestetid for rett til pensjon. Tjenestetid i blant annet Statens pensjonskasse kan imidlertid på visse vilkår medregnes slik at hun vil oppfylle kravet om minste tjenestetid, jf. samordningsloven § 6.

To års opptjening i statsrådsordningen gir en alderspensjon på 28 prosent av pensjonsgrunnlaget før samordning. Det vil si 300 048 kroner med dagens godtgjørelse for statsråder på 1 071 600 kroner. Etter levealdersjustering blir dette 274 518 kroner med foreløpig anslag på forholdstall. Bjurstrøm har i tillegg en oppsatt pensjonsrett i Statens pensjonskasse som i dag utgjør 278 928 kroner som etter levealdersjustering vil gi en pensjon på 255 192 kroner.

Det følger av samordningsregelverket at maksimal offentlig tjenestepensjon (pensjonsmaksimum) for de som har pensjon fra statsrådsordningen ikke skal overstige full statsrådspensjon, dvs. 610 812 kroner (57 prosent av 1 071 600 kroner). Hanne Bjurstrøms samlede opptjente tjenestepensjon i Statens pensjonskasse og statsrådsordningen vil ikke nå opp i pensjonsmaksimum per 1. januar 2012. Tjenestepensjonen fra Statens pensjonskasse og fra statsrådsordningen vil tidligst kunne utbetales fra 67 år.

Dersom statsråd Bjurstrøm går over i en stilling i privat virksomhet, vil pensjonsrettighetene i Statens pensjonskasse være som beskrevet over. Dersom hun fortsetter opptjeningen i Statens pensjonskasse etter at vervet som statsråd er fratrådt, vil pensjonen fra Statens pensjonskasse bli større, og fordelen som beskrevet over vil bli mindre.

Dersom virkningstidspunktet for opptjening i ny ordning settes til 1. oktober 2009, vil Bjurstrøm kunne få vel to år med opptjening i ny ordning før 1. januar 2012. Siden ny ordning skal sikre 66 prosent kompensasjon etter 30 år medregnet folketrygden, vil to år gi relativt liten årlig pensjon, i størrelsesorden 19 000 kroner etter levealdersjustering.

Alt i alt vil Hanne Bjurstrøm potensielt kunne ha en pensjonsmessig fordel i størrelsesorden 255 000 kroner årlig fra 67 år ved at virkningstidspunktet for opptjening i ny pensjonsordning forflyttes fra 1. oktober 2009 til ny lov er vedtatt og trådt i kraft.

For vurderingen av Hanne Bjurstrøms habilitet har det betydning om hennes potensielle pensjonsmessige fordel som nevnt over er et særegent forhold etter forvaltningsloven § 6 andre ledd. Virkningstidspunktet for opptjening i ny ordning har ikke betydning for statsråder som har full opptjening i pensjonsordningen for statsråder per 1. oktober 2009. Det samme gjelder for statsråder uten full opptjening, men som har nok opptjening i pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og/eller andre offentlige tjenestepensjonsordninger til at samlet tjenestepensjon når opp i pensjonsmaksimum tilsvarende full pensjon i pensjonsordningen for statsråder.

Ytterligere sju statsråder har etter det Arbeidsdepartementet kjenner til ikke opptjening i pensjonsordning for statsråder per 1. oktober 2009, og/eller for liten opptjening til at samlet opptjening i offentlige tjenestepensjonsordninger når pensjonsmaksimum. Også disse vil kunne få en tilsvarende pensjonsmessig fordel som Bjurstrøm dersom virkningstidspunktet forskyves.

En forskyvning av iverksettingstidspunktet for opptjening i ny ordning vil også kunne få pensjonsmessig betydning for stortingsrepresentanter. To års medlemskap i stortingsordningen vil kunne gi en pensjon på om lag 80 000 kroner årlig. Dette forutsetter at minstekrav til tjenestetid er oppfylt, eventuelt ved sammenlegging med tjenestetid i andre offentlige tjenestepensjonsordninger.

Av dagens 169 stortingsrepresentanter har 27 stortingsrepresentanter per 1. oktober 2009 12 år eller mer på Stortinget. De har dermed full opptjening i pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og berøres derfor ikke av en forskyvning av virkningstidspunktet for opptjening i ny ordning. Ved valget i 2009 ble det valgt inn 47 nye representanter. Ingen av disse har vært medlem av pensjonsordningen for stortingsrepresentanter tidligere. For disse vil en forskyvning av virkningstidspunktet kunne innebære pensjonsmessig fordel i størrelsesorden 80 000 kroner årlig før levealdersjustering. De øvrige 95 representantene vil også kunne få økt sin stortingspensjon ved forskyvning av virkningstidspunktet. Departementet har imidlertid ikke kunnskap om stortingsrepresentantenes opptjening i andre offentlige tjenestepensjonsordninger. Siden slik opptjening har betydning for samlet tjenestepensjon (pensjonsmaksimum) kan departementet ikke fastslå hvor mange som per 1. oktober 2009 hadde nådd pensjonsmaksimum, og som dermed ikke får pensjonsmessig fordel av en forskyvning av virkningstidspunktet.”

3. Lovavdelingens vurdering
Forvaltningslovens bestemmelser om inhabilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum, herunder for statsråder i egenskap av departementssjef. Som nevnt tar vi ikke opp Bjurstrøms habilitet “i egenskap av regjeringsmedlem”, sml. forvaltningsloven § 10 andre punktum og de ulovfestede krav til habilitet som da gjelder.

Forvaltningsloven § 6 lyder:

Ҥ 6(habilitetskrav).
En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
a) når han selv er part i saken; 
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part  i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; 
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; 
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. 

Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.

Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.

Ugildhetsreglene får ikke anvendelse dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.

Rekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen.”

Inhabilitetsbestemmelsene i § 6 retter seg mot det å tilrettelegge grunnlaget for eller å treffe en “avgjørelse i en forvaltningssak”. Om en her ser det slik at Bjurstrøm ”tilrettelegge[r] grunnlaget for” eller ”treffe[r]” avgjørelse, er, slik prosessen i denne saken er lagt opp, uten betydning.

Loven er ikke til hinder for at vedkommende etter omstendighetene anses inhabil kun i deler av en sak. Slik denne saken ligger an, synes det mulige grunnlaget for inhabilitet som er beskrevet, å kunne isoleres til virkningstidspunktet for endringer i reglene om opptjening i de aktuelle pensjonsordningene. Ut fra de fakta som er oppgitt, synes det videre å være en nær sammenheng, både i realitet og prosessuelt, mellom spørsmålet om virkningstidspunktet for pensjonsordningene for henholdsvis regjeringsmedlemmene og stortingsrepresentantene. Det innebærer at vurderingen av habiliteten som utgangspunkt bør knyttes til statsrådens deltakelse i behandlingen av spørsmålet om virkningstidspunktet for omlegginger i begge disse ordningene.

Ingen av bestemmelsene om automatisk inhabilitet i forvaltningsloven § 6 første ledd er aktuelle. Spørsmålet blir dermed om det foreligger “andre særegne forhold” som er “egnet til å svekke tilliten” til statsråd Bjurstrøms upartiskhet ved departementets behandling av spørsmålet om virkningstidspunktet for overgang til nye pensjonsordninger, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. Ved denne vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelse i saken kan medføre “særlig fordel, tap eller ulempe” for statsråd Bjurstrøm selv eller noen hun har nær personlig tilknytning til. I uttrykket “særlig” ligger det en avgrensning mot fordeler, ulemper og tap som gjør seg tilsvarende gjeldende for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot. prp. nr. 3
(1976–1977) s. 62. Det vil derfor normalt ikke foreligge inhabilitet for statsråden i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for statsråden selv eller andre som hun har nær personlig tilknytning til. Unntak kan likevel tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for statsråden selv eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av avgjørelsen.

Vi forstår Arbeidsdepartements redegjørelse slik at det overveies hvilket virkningstidspunkt en skal foreslå innenfor et intervall som strekker seg fra og med 1. oktober 2009 til og med 1. januar 2012. Selv om de endelige bestemmelsene om virkningstidspunkt forutsetningsvis vil være generelt formulert, er det på det rene at valget mellom flere mulige tidspunkter bare vil berøre pensjonsrettighetene til en avgrenset krets av personer som det på forhånd er mulig å identifisere én for én. Ifølge Arbeidsdepartementets redegjørelse gjelder dette inntil 8 av de 20 sittende statsrådene og inntil 142 av 169 av de sittende stortingsrepresentantene. Dette må i utgangspunktet anses som en relativt snever personkrets. Det kan nok likevel stilles spørsmål om en krets på ca. 150 personer (hvis en ser de berørte stortingsrepresentantene og regjeringsmedlemmene under ett) er såpass stor at den utgjør en slik ”større eller ubestemt personkrets” som etter forarbeidenes forutsetning skulle falle utenfor rammen av hva som regnes som ”særlig fordel, tap eller ulempe”. Selv om en skulle ta utgangspunkt i hele denne kretsen, må det imidlertid tas hensyn til at de faktiske konsekvensene av valget av virkningstidspunkt for de nye pensjonsordningene ikke vil være de samme for berørte stortingsrepresentanter og berørte statsråder. Arbeidsdepartementets beregninger hit viser således at den mulige økonomiske fordelen ved en forskyvning av virkningstidspunktet for statsråd Bjurstrøm vil kunne være på over det tredobbelte av fordelen for berørte stortingsrepresentanter. For de øvrige sju statsrådene som er berørt, oppgir Arbeidsdepartementet at disse ”vil kunne få en tilsvarende pensjonsmessig fordel som Bjurstrøm”. Etter dette må avgjørelsen knyttet til virkningstidspunkt etter vår vurdering sies å kunne medføre “særlig fordel, tap eller ulempe” for statsråd Bjurstrøm.

Hvorvidt en avgjørelse kan medføre “særlig fordel, tap eller ulempe” er ikke det eneste relevante momentet i en habilitetsvurdering. Vurderingen etter § 6 andre ledd må skje i lys av de hensyn som ligger bak habilitetsreglene, nemlig å “sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet”, jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68. På den andre siden må man også, innenfor visse grenser, kunne legge vekt på at habilitetsreglene ikke bør anvendes på en måte som lammer eller vesentlig hemmer eller fordreier beslutningssystemet.

De nåværende pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder er av Arbeidsdepartementet beskrevet slik at de innebærer ”svært gunstige opptjeningsregler”, og det har fra flere hold blitt satt spørsmålstegn ved rimeligheten av ordningene. Sakens karakter tilsier etter vårt syn at det her er særlig viktig å sikre en tillitsvekkende prosess fram mot det endelige lovforslaget. Dette hensynet blir best ivaretatt hvis departementets behandling av spørsmålet om virkningstidspunkt ikke finner sted under ledelse av en statsråd som er blant dem som i stor grad vil bli berørt av sakens utfall.

Vi finner ellers grunn til å legge vekt på at en rekke av regjeringens medlemmer ikke blir økonomisk berørt av en forskyvning av tidspunktet for ny overgang til ny pensjonsordning på lignende måte som statsråd Bjurstrøm. Det vil derfor neppe vil være uforholdsmessig krevende å utpeke en annen statsråd til å lede departementets arbeid med denne delen av lovforslaget.

Arbeidsdepartementets arbeid med en proposisjon i saken ville dessuten utgjøre en temmelig konkret og avgrenset del av statsråd Bjurstrøms samlede ansvarsområde. Sett hen til at konsekvensene av valg av virkningstidstidspunkt er av rent privat art for statsråd Bjurstrøms vedkommende, er det neppe grunn til å legge særlig vekt på hennes rolle som politiker ved habilitetsvurderingen, jf. også Rt. 1996 s. 64 på s. 68.

Vi er på denne bakgrunn av den oppfatning at det foreligger “særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten til” statsråd Bjurstrøms upartiskhet i spørsmålet om virkningstidspunkt for de nye pensjonsordningene. Som nevnt er det, slik saken er lagt opp, en nær sammenheng, både i realitet og prosessuelt, mellom spørsmålet om virkningstidspunktet for omleggingen av pensjonsordningene for henholdsvis regjeringsmedlemmene og stortingsrepresentantene. Det må føre til at statsråd Bjurstrøm anses inhabil til å delta ved Arbeidsdepartementets behandling av dette spørsmålet for begge ordningene.

Vi bemerker til slutt at det ikke er noe i veien for at det av praktiske grunner oppnevnes settestatsråd for statsråd Bjurstrøm for en større del av lovsaken enn den som er omfattet av inhabilitetsgrunnen. Så langt det beror på ren hensiktsmessighet (i motsetning til inhabilitet) at en annen statsråd har ansvar for saken, er det likevel ikke noe rettslig til hinder for at statsråd Bjurstrøm trekkes inn ved forberedelsen, for eksempel fordi det på grunn av sammenhengen med andre saker eller saksforhold er praktisk.