§ 6 - Vurdering av habilitet

Saksnr. 12/8058 EO ATV
Dato: 03.12.2012

 

Vurdering av habilitet

1. Innledning. Sakens fakta

Vi viser til brev 29. november 2012, der Kulturdepartementet ber om Lovavdelingens vurdering av statsråd Hadia Tajiks habilitet på bakgrunn av hennes forhold til Stefan Heggelund.

I Kulturdepartementets brev er følgende opplyst:

«Statsråd Tajik har opplyst at hun er sammen med Stefan Heggelund. Hun har videre opplyst at Heggelund er politiker i partiet Høyre, at han er valgt inn i Oslo Høyres bystyregruppe, og at han sitter i Kultur- og utdanningskomiteen i bystyret. Heggelund er et alminnelig bystyremedlem, og har ikke noen ledende posisjon i byrådet eller bystyret. Heggelund er nær venn av komitélederen i Kultur- og utdanningskomiteen, men ikke nær venn med verken byrådsleder eller kulturbyråd.»

 

2. Lovavdelingens vurdering

Vår vurdering tar utgangspunkt i at det er spørsmål om statsråd Tajiks habilitet i egenskap av departementssjef. I slike tilfeller gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 6 flg., jf. § 10. Hennes habilitet i egenskap av regjeringsmedlem kommer vi kort tilbake til avslutningsvis.

Vi forstår henvendelsen slik at den gjelder tilfeller hvor Stefan Heggelund har hatt befatning med en sak eller et saksområde i egenskap av folkevalgt. At Heggelund har deltatt ved behandlingen av en sak i egenskap av bystyremedlem, gjør ham klart nok ikke til «part» i saken i forvaltningslovens forstand, jf. definisjonen i § 2 første ledd bokstav e. De absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd er derfor ikke aktuelle. 

Spørsmålet er i stedet om statsråden vil kunne være inhabil etter § 6 andre ledd. Etter den bestemmelsen vil statsråden være inhabil dersom det foreligger «særegne forhold ... som er egnet til å svekke tilliten til» hennes upartiskhet. Denne generelle formuleringen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av statsrådens tilknytning til saken eller til noen som er berørt av saken. Loven nevner særskilt at det ved denne vurderingen skal «legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen som hun har «nær personlig tilknytning til».

Vurderingen av om statsråden er inhabil etter reglene i forvaltningsloven kan ikke skje generelt, men må knyttes til den enkelte «avgjørelse» som det er spørsmål om å treffe. Hvis hun skulle være inhabil, er følgen at hun ikke kan «tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i» vedkommende «forvaltningssak», jf. innledningen til forvaltningsloven § 6 første ledd (med de modifikasjonene som følger av § 6 fjerde ledd og § 7). Vi minner for ordens skyld om at i så fall kan heller ikke andre tjenestemenn i departementet treffe avgjørelse i saken, jf. § 6 tredje ledd.

I det følgende vil vi skissere noen utgangspunkter til bruk ved den konkrete vurderingen. Det sier seg selv at redegjørelsen ikke kan bli uttømmende.

At statsråden skal forberede eller treffe en avgjørelse som særskilt gjelder Oslo kommune i egenskap av part (det vil si at «en avgjørelse retter seg mot» Oslo kommune eller «saken ellers direkte gjelder» Oslo kommune), kan klart nok ikke i seg selv føre til at hun er inhabil. Det gjelder selv om saken gjelder et område som Heggelund har å gjøre med i egenskap av medlem av kultur- og utdanningskomiteen i Oslo bystyre. Enn mindre kan det bli inhabilitet hvis kommunen ikke direkte er part, men har vært avgjørelsesmyndighet i saken eller på annen måte har hatt befatning med saken. Spørsmålet er om det stiller seg annerledes hvis Heggelund har hatt befatning med saken i egenskap av bystyremedlem og eventuelt medlem av kultur- og utdanningskomiteen i bystyret.

Det helt klare utgangspunktet er at statsråden ikke kan bli inhabil av den grunn at Heggelund har deltatt ved behandling av saken i egenskap av medlem av Oslo bystyre, inkludert som medlem av kultur- og utdanningskomiteen. Riktignok foreligger det her et forhold mellom statsråden og Heggelund som innebærer «nær personlig tilknytning» mellom de to. Dette fører isolert sett til at det kan bli spørsmål om inhabilitet. Momentet må imidlertid ses i sammenheng med andre momenter. Statsrådens avgjørelse i slike saker vil normalt ikke utgjøre noen «særlig fordel, tap eller ulempe» for Heggelund, f.eks. av økonomisk, personlig, velferdsmessig, faglig eller prestisjemessig art. Situasjonen er, som antydet av Kulturdepartementet i brevet hit, en noe annen enn om Heggelund hadde representert en privat interesse, f.eks. et selskap. Vi har heller ikke fått opplyst andre forhold som under normale omstendigheter kan føre til at det foreligger «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til» statsrådens upartiskhet i saken. Det tilsvarende helt klare utgangspunktet må gjelde hvis Heggelund i dag har eller i fremtiden får befatning med saker hvor statsråden skal delta i avgjørelsesprosessen. – Til ytterligere belysning av denne typen problemstilling viser vi til Lovavdelingens notat 4. oktober 2007 (JDLOV-2007-6240), som dreier seg om tilfeller der samme person i ulik egenskap har gjentatt befatning med en sak.

I visse typer saker kan det være særlig viktig at det ikke skapes tvil om tilliten til forvaltningens upartiskhet. Det kan blant annet skyldes hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og hensynet til allmenhetens tillit til forvaltningen. Det gjelder f.eks. saker der et forvaltningsorgan gransker, kontrollerer eller fører tilsyn med andre. I slike tilfeller kan det foreligge klare interessemotsetninger mellom det kontrollerende organet og den som blir kontrollert. Det gjelder enten kontrollen angår bestemte personer eller virksomheten innen et organ eller en etat. Vi vil ikke utelukke at det her i konkrete tilfeller vil kunne foreligge «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» statsrådens upartiskhet. Med sikte på forespørselen her kan det først og fremst tenkes dersom det ble spørsmål om å undersøke forhold der Heggelunds egen opptreden i en sak direkte kunne bli et tema av reell betydning.

Det skal svært mye til før Heggelunds særlige engasjement i en sak i egenskap av bystyremedlem skulle føre til at statsråden blir inhabil ved behandling av den samme saken eller det samme sakskomplekset. Det må etter vårt syn foreligge nokså ekstraordinære omstendigheter for at spørsmålet kunne bli aktuelt. Vi antar f.eks. at det som utgangspunkt ikke kan føre til inhabilitet at Heggelund i sin egenskap av medlem av kultur- og utdanningskomiteen skulle ha hatt et særlig ansvar for saken (f.eks. som saksordfører eller lignende). Unntak kan først og fremst tenkes hvis engasjementet skulle være utslag av en personlig særinteresse fra Heggelunds side. Vi nevner i forlengelse av dette – til illustrasjon – at det ville fremstå som uheldig om Heggelund skulle ha til særlig oppgave å representere kommunen direkte overfor departementet.

Vi har foran tatt utgangspunkt i at det er spørsmål om statsråd Tajiks habilitet i egenskap av departementssjef. Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder ikke direkte for statsråd Tajik i egenskap av regjeringsmedlem, jf. § 10 annet punktum. Det gjelder likevel visse ulovfestete inhabilitetsregler også når statsrådene opptrer som regjeringsmedlemmer. Disse går ikke videre enn de lovfestede reglene. Vi viser her til Lovavdelingens uttalelse til Arbeidsdepartementet 30. august 2011 (JDLOV-2011-5213). Vi tilføyer at statsråd Tajik i egenskap av regjeringsmedlem ofte vil ha en mer perifer rolle i en sak enn om hun var statsråd med særlig ansvar for saken. Det vil i tilfelle trekke i retning av at det ikke foreligger inhabilitet.