§ 6 - Vurdering av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanners habilitet

Brevdato: 20.01.2017

Vurdering av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanners habilitet      

1.   Innledning

Vi viser til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) sitt brev hit 9. januar 2017 med anmodning om Lovavdelingens vurdering av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanners habilitet i saker som gjelder Kongehuset, på bakgrunn av hans relasjon til Marianne Hagen, leder av kommunikasjonsstaben ved Det kongelige hoff.

I brevet hit har KMD opplyst følgende om relasjonen mellom Sanner og Hagen:

«Sanner har opplyst at han har kjent Hagen siden midten av 80-tallet, dvs. i omlag 30 år. De har feriert sammen, har jevnlig kontakt og spiser middager sammen. Sanner anser henne for å være en nær venn.»

Vi legger til grunn at det for det første kan oppstå spørsmål om kommunal- og moderniseringsministerens habilitet i sin rolle som departementssjef siden KMD har ansvaret for å forberede forslag til bevilgninger til Kongehuset. For det andre kan det oppstå spørsmål om statsråden i egenskap av regjeringsmedlem er habil i saker som knytter seg til hoffet.

Bevilgningene til Kongehuset som ligger under KMD er dels apanasje (statsbudsjettet kapittel 1 og 2), dels bevilgninger til Det kongelige hoff (kapittel 1 post 50), herunder utgifter til offisielle oppgaver og drift av organisasjonen, blant annet dekning av lønnsmidler for alle ansatte ved Det kongelige hoff, og dels bevilgninger til eiendommer til kongelige formål (kapittel 531). I tillegg bevilges visse mindre beløp over budsjettene til andre departementer.

I brevet hit er det ikke opplyst om andre saker som gjelder Kongehuset som KMD eller Regjeringen normalt håndterer eller har håndtert de senere år. KMD har for eksempel ikke befatning med lønns- og personalforhold ved hoffet. Departementet opplyser imidlertid i brevet hit at det i 2016 har vært nyhetsoppslag knyttet til Sanners mediehåndtering av deler av Kongehusets budsjett:

«Gjennom 2016 har det i media vært reist spørsmål om finansieringen av arbeid på de kongelige, private eiendommene. Saken var knyttet til bruken av bevilgningen til Det kongelige hoff, på de årlige statsbudsjettene. De aktuelle spørsmålene ble også tatt opp av Kontroll – og institusjonskomiteen under behandlingen av budsjettet for 2017. I enkelte nyhetsoppslag har det også versert påstander om tett og direkte kontakt mellom Sanner og Hagen i den konkrete saken, og antydninger om at dette er problematisk i forhold til Sanners habilitet. Det er riktig at det har forekommet utveksling av enkelte sms-meldinger mellom Sanner og Hagen som er relatert til den aktuelle problemstillingen, men dette har vært knyttet til mediehåndteringen og har begrenset seg til å finne et passende tidspunkt for at representanter for Det kongelige hoff skulle få gitt statsråden en orientering om innholdet i saken.»

2.   Vurdering

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. Bestemmelsene omfatter også statsråder i egenskap av departementssjef.

Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder ikke direkte for statsråder «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 annet punktum, det vil si når de opptrer i Stortinget og i regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd. Om dette spørsmålet viser vi til Lovavdelingens uttalelse 3. november 2005 (JDLOV-2005-7435A) med videre henvisninger. Vi viser også til Lovavdelingens uttalelse 30. august 2011 (JDLOV-2011-5213). I retningslinjene fra Statsministerens kontor «Om statsråd» (2013) heter det (side 93):

«Begrensningen i § 10 annet punktum har sin bakgrunn i en del konstitusjonelle og praktiske hensyn. For eksempel vil det være uheldig dersom så mange regjeringsmedlemmer anses inhabile i en sak at det ikke er mulig å treffe noen avgjørelse. I lovforarbeidene er det likevel sagt at inhabilitetsprinsippene også bør anvendes i statsråd, men at det kan være uheldig med bindende lovregler. Det er i praksis derfor antatt at det gjelder visse ulovfestede krav til regjeringsmedlemmenes habilitet. Ved vurderingen av regjeringsmedlemmenes habilitet i statsråd, forberedende statsråd og regjeringskonferanser kan det etter dette være naturlig å ta utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven § 6, likevel slik at det etter omstendighetene er rom for noe avvikende vurderinger ut fra de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i slike tilfeller.»

Generelt kan man gå ut fra at reglene om habilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsrådene opptrer som leder for et departement. I det følgende tar vi utgangspunkt i forvaltningsloven § 6 annet ledd og statsrådens rolle som departementssjef ved vurderingen av hans habilitet. Slik saken ligger an, finner vi ikke grunn til å komme særskilt inn på habilitetsspørsmål knyttet til Sanners rolle som regjeringsmedlem.

Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder etter § 6 første ledd både for den som skal «tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse» og den som skal «treffe avgjørelse». Vi har ikke opplysninger om noe saksforhold som kan være omfattet av noen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd.

Vi vil i stedet forsøke å belyse noe nærmere når det etter forvaltningsloven § 6 annet ledd kan foreligge «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til Sanners «upartiskhet». Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på «om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for [statsråd Sanner] selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Vi finner grunn til å presisere at habilitetsspørsmålet alltid må vurderes med utgangspunkt i den avgjørelsen det konkret er tale om å forberede eller å treffe.

KMD legger til grunn at relasjonen mellom Hagen og statsråd Sanner er en nær personlig tilknytning. På bakgrunn av KMDs beskrivelse av deres forhold, herunder Sanners egen vurdering, slutter vi oss til denne vurderingen. Vi bemerker imidlertid at det kan foreligge inhabilitet selv om avgjørelsen i saken ikke «kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe» for Hagen. Det må skje en bredere vurdering med utgangspunkt i de overordnede kriteriene i § 6 annet ledd.

I uttalelse 3. november 2005 (JDLOV-2005-4735A) uttalte Lovavdelingen seg om statsminister Jens Stoltenbergs habilitet, på bakgrunn av hans ektefelles stilling som avdelingsdirektør i Utenriksdepartementet. Lovavdelingen kom til at statsministeren ikke var inhabil til å delta i den ordinære behandlingen i regjeringen av budsjettsaker som berørte den seksjonen i Utenriksdepartementet hvor hans ektefelle var avdelingsdirektør. Videre ble det uttalt følgende om når inhabilitet kan tenkes å oppstå:

«Habilitetspørsmål kan tenkes å oppstå der Schulerud personlig har direkte interesser i sakens utfall. Det kan være saker der Schuleruds egen stilling blir berørt for eksempel ved vesentlige budsjettendringer, strukturelle endringer som berører hennes ansvarsområde eller helt unntaksvis ved enkeltsaker der ektefellen har engasjert seg ut over det vanlige for at saken skal få et bestemt utfall. Det vil her være av betydning hvordan forholdet fremtrer for utenverdenen. Vi understreker at inhabilitet kun kan tenkes i helt spesielle tilfeller.»

I uttalelse 22. august 2006 (JDLOV-2006-6333) uttalte Lovavdelingen seg om finansminister Kristin Halvorsens habilitet i saker som gjelder NRK, på bakgrunn av at hennes ektemann var ansatt som prosjektsjef i underholdningsavdelingen i NRK. Lovavdelingen kom til at Halvorsen ikke var inhabil til å delta i regjeringens behandling av kringkastingsavgiften, som utgjør det vesentligste av NRKs inntekter. Videre ble det uttalt følgende om når inhabilitet kan tenkes å oppstå:

«For at spørsmålet om habilitet skulle oppstå på grunnlag av de fakta vi har beskrevet foran, måtte finansministeren etter vårt syn forberede eller treffe avgjørelse i en sak som spesifikt og temmelig direkte angikk underholdningsavdelingen i NRK og som fikk betydning for denne avdelingens rammevilkår og mer spesifikt arbeidssituasjonen til finansministerens ektemann. Alternativt kunne det tenkes at finansministerens ektemann i særlig grad hadde engasjert seg i en bestemt sak med tilknytning til egen arbeidssituasjon. Vurderingen av om habilitet foreligger, må også i slike tilfeller bli konkret.»

Etter vårt syn vil ikke kommunal- og moderniseringsministeren være inhabil til å behandle ordinære budsjettsaker som gjelder Kongehuset. Hagens interesser i utfallet av ordinære budsjettsaker er som utgangspunkt ikke direkte nok til at de kan sies å innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for henne og dermed danne grunnlag for inhabilitet.

Et spørsmål er hvilken betydning det har for habilitetsvurderingen at det har vært kontakt mellom statsråden og Hagen ved håndteringen av visse saker knyttet til budsjettet som beskrevet av KMD i brevet til oss (se gjengivelsen i punkt 1 foran). Vi kan ikke se noe påfallende med denne kontakten i seg selv, og den kan ikke få særlig betydning ved habilitetsvurderingen.

Slik saken er opplyst, er det heller ikke andre forhold som tilsier at kommunal- og moderniseringsministeren vil være inhabil ved behandlingen av disse sakene. Riktignok gjaldt uttalelsene fra 2005 og 2006 saker hvor den aktuelle statsråden ikke selv hadde særlig ansvar for de aktuelle budsjettsakene. At kommunal- og moderniseringsministeren har slikt ansvar, endrer etter vår vurdering ikke vurderingen slik saken ellers ligger an. Vi bemerker for øvrig at uttalelsene fra 2005 og 2006 gjaldt ektefeller, mens relasjonen mellom statsråd Sanner og Marianne Hagen er fjernere.

Inhabilitet for Sanner vil først og fremst kunne tenkes  ved avgjørelser som spesifikt og temmelig direkte angår Hagen. Dette kan tenkes der det er spørsmål om å rette kritikk særskilt mot Hagen, eller spørsmål om å tilgodese henne særskilt. Helt unntaksvis kan det også tenkes at generelle saker om kongehuset, for eksempel vesentlige budsjettendringer, vil få så stor innvirkning for Hagens egen stilling eller arbeidssituasjon at inhabilitet må anses å foreligge. Vurderingen må i alle tilfeller bli konkret.