§ 6 annet og tredje ledd - Statsråd Storbergets habilitet – konsekvenser for politisk ledelse for øvrig

Saksnummer: 2006/07244 EO ILB/KRY

Dato: 29.09.2006

 

Statsråd Storbergets habilitet – konsekvenser for politisk ledelse for øvrig

1      Vi viser til telefonsamtale 28. ds. mellom ekspedisjonssjefene Jahre Ramm og Backer når det gjelder spørsmålet om en statsråds ugildhet kan ha betydning for statssekretærer og politiske rådgivere i statsrådens departement.

Spørsmålet er drøftet på generelt grunnlag i Lovavdelingens uttalelse 12. mai 2003 til Statsministerens kontor, snr. 02/08499 EO. Nedenfor utdypes drøftelsen i tilknytning til det aktuelle saksforhold i nødnettsaken, der Lovavdelingen har uttalt seg om statsråd Storbergets habilitet i et notat 28. september 2006.

2      Når en statsråd er inhabil etter forvaltningsloven (fvl.) § 6 første eller annet ledd, vil både statssekretærer, politiske rådgivere og departementets embets- og tjenestemenn for øvrig være inhabile til å treffe avgjørelse i saken, jf. regelen i fvl. § 6 tredje ledd om avledet inhabilitet. Derimot er ikke § 6 tredje ledd til hinder for at de forbereder saken. Spørsmålet om hva som regnes for ”avgjørelse i saken” og hva som hører til forberedelsen av saken, kan by på tvil når det gjelder prosessledende avgjørelser. Utgangspunktet er imidlertid at slike avgjørelser kan treffes av den inhabiles underordnete som ledd i saksforberedelsen. Det stiller seg annerledes med avgjørelser som helt eller delvis tar stilling til eller legger avgjørende føringer på realiteten i saken.

I nødnettsaken legger Lovavdelingen til grunn at de realitetsavgjørelser som det er tale om, skal treffes av regjeringen eller av en statsråd. De oppgaver som kan ligge til en statssekretær eller politisk rådgiver i saken, vil bestå i å forberede saken for realitetsavgjørelse av en settestatsråd eller av regjeringen. Etter fvl. § 6 tredje ledd gjør justisministerens inhabilitet i dette tilfellet at avgjørelse som berører Siemens om å avvise, godta eller forkaste et anbud, ikke kan treffes av en statssekretær eller annen underordnet i departementet. Derimot er § 6 tredje ledd ikke til hinder for at statssekretæren og andre i departementet forbereder saken på vanlig måte.

3      Skal statssekretæren – eller andre – være forhindret fra å forberede saken når statsråden er inhabil, må dette følge av en selvstendig vurdering i forhold til inhabilitetsreglene i fvl. § 6 første og annet ledd.

I nødnettsaken er det – så vidt Lovavdelingen kjenner til – ingen ugildhetsgrunner som knytter seg særskilt til statssekretærene eller politisk rådgiver i Justisdepartementet. Spørsmålet er derfor utelukkende om den ugildhetsgrunn som foreligger for statsråden, også medfører inhabilitet for andre i den politiske ledelsen. Som nevnt kan inhabilitet for dem til å delta i saksforberedelsen ikke bygges på fvl. § 6 tredje ledd.

I snr. 02/08499 EO har Lovavdelingen generelt gitt uttrykk for at ”[d]et nære samarbeidsforholdet som det er mellom en statsråd og dennes statssekretær eller politiske rådgiver, vil i seg selv ikke være nok til at statsrådens inhabilitet gjør dem inhabile etter § 6 annet ledd”. Denne hovedregelen ligger fast. Den kan sies å følge av paragrafens oppbygging og er i tråd med den mer generelle regel at administrativt samarbeid innen forvaltningen ikke i seg selv er tilstrekkelig til å skape inhabilitet etter § 6 annet ledd, jf. Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (Bergen 1985) s. 331.

Samtidig tok Lovavdelingen det forbehold at konkrete omstendigheter kan tilsi noe annet, ”noe som for eksempel kan tenkes hvis sakkomplekset har vært drøftet dem imellom før det kom opp til behandling som forvaltningssak”. Dette omfatter den situasjon at en inhabil statsråd har gitt uttrykk for synspunkter på sakens realitet overfor sine politiske medarbeidere før disse har fått befatning med saken på selvstendig grunnlag. I en slik situasjon kan formålet med ugildhetsreglene slå inn, nemlig å hindre at en inhabil tjenestemann (statsråd) får legge avgjørende føringer på de beslutninger som tas i saken. Hvis derimot en statsråd fratrer som inhabil før vedkommende har gitt uttrykk for synspunkter i saken, er det klart at hans inhabilitet ikke kan medføre inhabilitet etter fvl. § 6 annet ledd for de underordnete – selv ikke for nære politiske medarbeidere.

Dersom statsråden på en eller annen måte har deltatt i saksforberedelsen eller gitt uttrykk for realitetssynspunkter før han fratrer som inhabil, er det trolig riktig å anlegge en mer nyansert vurdering. Dersom ugildhetsgrunnen er inntrådt så sent at han på tidligere tidspunkter av saksbehandlingen ikke var inhabil, vil det forhold at statsråden deltok i saksbehandlingen før hans inhabilitet inntrådte, ikke være tilstrekkelig til at den inntrådte inhabilitet kan gjøre statssekretæren inhabil etter fvl. § 6 annet ledd.

Spørsmålet om statssekretærens inhabilitet kan etter dette trolig bare reises når statsråden ikke har fratrådt fullstendig til tross for at han var inhabil etter fvl. § 6 annet ledd. Det kan være forskjellige årsaker til det som kan betegnes som en ”forsinket fratreden”, inklusive at den inhabile selv først på et så sent tidspunkt er blitt oppmerksom på inhabilitetsgrunnen uten at dette kan bebreides vedkommende.

En statsråds kontakt med saken under forberedelsen kan variere – fra en ren orientering om saksbehandlingens stilling til detaljerte instrukser om hvilke mål eller resultater departementet skal ta sikte på i saken. Generelt gjelder i forhold til departementets tjenestemenn at graden av statsrådens involvering er uten betydning; de kan uansett fortsette saksforberedelsen på selvstendig grunnlag når han er fratrådt som inhabil, men må selvsagt se bort fra enhver form for instruks, retningslinje eller signal som den inhabile statsråden måtte ha gitt. Det tette samarbeid som en statsråd og en statssekretær har, kan imidlertid tale for at løsningen blir annerledes i enkelte tilfelle, iallfall hvor de to har samarbeidet tett om å utvikle de retningslinjer saken skal behandles etter og hvilke mål som skal nås. Situasjonen er annerledes om statssekretæren har arbeidet selvstendig med å forberede saken innenfor generelle retningslinjer som statsråden har gitt uten at disse legger andre spesielle føringer på resultatet enn dem som kan hentes på annet grunnlag. Om en inhabil statsråd i regjeringen Stoltenberg skulle instruere sin statssekretær til å legge opp behandlingen av en sak med sikte på effektivt å realisere bestemte poster i regjeringens Soria Moria-program, vil det altså ikke gjøre stassekretæren inhabil etter § 6 annet ledd.

Betydningen av statsrådens inhabilitet må videre ses i lys av inhabilitetsgrunnen. Det kan tenkes å ha betydning hvor klar inhabiliteten er. Når inhabilitetsgrunnen ikke knytter seg til statsrådens eget forhold, blir det langt mindre grunn enn ellers til å la den få betydning for statssekretæren. I nødnettsaken skyldes statsråd Storbergets ugildhet hans ektefelles tilknytning til et firma som har oppdrag for en mulig kontraktspart (uten at ektefellen har noe med oppdraget å gjøre). At statsråden blir inhabil, skyldes identifikasjonen med hans ektefelle – et forhold som ikke gjør seg gjeldende for statssekretæren. Allerede av den grunn er det etter Lovavdelingens syn klart at statsråd Storbergets inhabilitet når det gjelder inngåelse av kontrakt i nødnettsaken, ikke kan gjøre statssekretærene eller politisk rådgiver inhabile etter fvl. § 6 annet ledd.