§§ 6 og 10 - Avklaring av kulturministerens habilitetssituasjon

Saksnummer: 2000/06570 E EJW

Dato:.26.05.2000

 

Avklaring av kulturministerens habilitetssituasjon

Vi viser til brev 10. april 2000 hvor Kulturdepartementet ber Lovavdelingen vurdere om kulturminister Ellen Horn er inhabil til å behandle saker som gjelder Nationaltheatret, og som stammer fra tiden -etter at hun ble utnevnt til statsråd.

1. Innledning

Forvaltningslovens habilitetsregler kommer til anvendelse på statsråden i egenskap av departementssjef. De får derimot ikke direkte anvendelse når hun opptrer i regjeringen, jf. forvaltningsloven § 10 annet punktum. Statsråden er imidlertid også i denne rollen bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper, jf. nærmere nedenfor under punkt 3. Vurderingen av om inhabilitet foreligger, må imidlertid skje i lys av bestemmelsen i Grunnloven § 12 første ledd og forarbeidenes uttalelse om at "inhablitetsregler må anvendes med forsiktighet innenfor de øverste organer i et forvaltningssystem".

Det er opplyst at statsråd Ellen Horn i en årrekke frem til mars 2000 var teatersjef ved Nationaltheatret AS, som i sin helhet eies av staten. Hun har fast ansettelse som skuespiller ved teateret, og har for tiden permisjon fra denne stillingen. Ved siden av å være i statens eie, mottar Nationaltheatret årlige driftstilskudd med ca. 100 mill. kr over Kulturdepartementets budsjett.

2. I hvilken grad statsråden er habil som departementssjef i saker som gjelder . Nationaltheatret

Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e statuerer inhabilitet for den som "leder ellerhar en ledende stilling i ... et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune". Ettersom Nationaltheatret AS er helt ut statseid og statsråd Horn etter sin avgang som teatersjef ikke lenger innehar noen ledende stilling ved teatret, får bestemmelsen ikke anvendelse.

Spørsmålet blir etter dette om det foreligger "andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til" statsrådens upartiskhet, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Slike særegne omstendigheter kan være av samme art som dem som er nevnt i første ledd. Man må imidlertid respektere de vurderinger lovgiverne har gitt uttrykk for ved å trekke grensene slik det er gjort der. For å begrunne inhabilitet må det komme noe i tillegg, jf. slik også Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 6. utgave, Oslo 1997, s. 409 og Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, Oslo 1985, s. 193.

Avveiningen etter § 6 annet ledd må videre skje på bakgrunn av bestemmelsen i Grunnloven § 12 første ledd om at "Kongen vælger selv et Raad af stemmeberettigede norske Borgere". Det er av betydning for statsstyret at et regjeringsmedlem om ønskelig kan velges fordi vedkommende har betydelig erfaring fra og innsikt i det sakområde som vedkommende blir satt til å bestyre, uten at hun av den grunn skal behøve å fratre i et betydelig antall saker på departementets saksområde. Synspunktet har særlig vekt i forhold til en statsråds stilling som regjeringsmedlem, men er ikke uten interesse for statsrådens rolle som departementssjef. Lovavdelingen viser videre til uttalelsen i Ot. prp. nr. 3 "(1976-77) s. 63 sp. 2, der det heter:

"Justisdepartementet vil peke på at inhabilitetsregler må anvendes med forsiktighet innenfor de øverste organer i et forvaltningssystem, sml. fvl. § 10, ..."

Uttalelsen falt i forbindelse med revisjon av forvaltningslovens ugildhetsregler og knytter seg direkte til spørsmålet om medlemmer av kommunestyret er inhabile ved valg eller fastsetting av godtgjøring til kommunale tillitsverv. Den har imidlertid betydning også i forhold til statsråder, jf. i denne sammenheng henvisningen til fvl. § 10. Terskelen for når inhabilitet inntrer, må fastlegges under hensyntaken til disse synspunkter.

I vurderingen etter § 6 annet ledd skal det blant annet skal legges vekt på om "avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe" for Ellen Horn selv eller for noen som hun har nær personlig tilknytning til. Om dette er tilfellet, må nødvendigvis vurderes konkret i den enkelte sak. Men det er grunn til å anta at en avgjørelse som har betydning for Nationaltheatret, bare rent unntaksvis vil få slik betydning for Horn selv at det alene vil gjøre henne ugild i saken.

Lovavdelingen er imidlertid enig med Kulturdepartementet i at statsråd Horn i egenskap av departementssjef er ugild til å behandle saker fra Nationaltheatret som hun selv har forberedt eller som er fremmet for departementet i hennes tid som teatersjef. Det samme gjelder for andre saker som gjelder Nationaltheatret i hennes tidsom teatersjef, f.eks. ved utøving av kontrollfunksjoner, herunder rapportering til Riksrevisjonen og Stortinget. Lovavdelingen er - i forlengelsen av dette - tilbøyelig til å anta at statsråd Horn er ugild til å ha ansvaret for gjennomføring av en generalforsamling som vil behandle forhold fra hennes egen periode som teatersjef, men ikke når det gjelder senere generalforsamlinger.

Oppnevning av medlemmer til styret og bedriftsforsamlingen vil kunne ha betydning for Horn selv dersom styret eller bedriftsforsamlingen kan ventes å ta stilling til disposisjoner foretatt i hennes tid som teatersjef. Hvis dette er tilfellet, antar vi at hun må anses ugild til å foreta oppnevningen. At det etter hennes avgang som statsråd og gjeninntreden som skuespiller ved teatret kan ha en indirekte interesse for henne hvem som er styremedlem eller medlem av bedriftsforsamlingen, skiller henne ikke fra teatrets øvrige ansatte, og kan neppe være tilstrekkelig til å medføre ugfidhet.

I budsjettfunksjonen er Kulturdepartementets og statsrådens arbeid etter det opplyste preget av at det foreslås en spesifisert bevilgning på statsbudsjettet som driftstilskudd til Nationaltheatret.

I jnr. 97/10312 E antok Lovavdelingen at daværende statsråd Høybråten, som hadde permisjon fra sin stilling som trygdedirektør, var habil til å behandle budsjettspørsmål i saker med tilknytning til Rikstrygdeverket. Lovavdelingen uttalte at saker som gjaldt "lover, forskrifter, budsjettvedtak o 1, hvor Rikstrygdeverket har tatt initiativ eller utredet grunnlaget for vedtak" (vår utheving) var "saker av en slik art at det vanskelig kan tenkes at inhabilitet kan oppstå. Dette er saker hvor verken rettssikkerhetshensyn eller andre hensyn synes å gi grunnlag for å fravike utgangspunktet om at kompetansekombinasjon ikke fører til inhabilitet'.

Det er likevel visse forskjeller mellom Høybråten-saken og den foreliggende saken. For det første kan det pekes på at man bare har et Rikstrygdeverk i landet, mens man har mange teatre og andre sammenlignbare institusjoner som konkurrerer om offentlige midler.

For det annet har det en viss betydning at Nationaltheatret er organisert som et selvstendig rettssubjekt, og at staten derfor i prinsippet ikke er ansvarlig for teatrets økonomi. Dette gjelder ikke for Rikstrygdeverket som er en del av statsforvaltningen direkte underordnet Sosial- og helsedepartementet Det kan her vises til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, Oslo 1985, som uttaler (s. 309): "Er den offentlige virksomheten skilt ut til et eget offentlig eid selskap, er det (...) et moment som kan tale for at det noe lettere blir inhabilitet etter § 6, 2. ledd enn om virksomheten direkte er i statlig eller kommunal regi." Omverdenen kan trolig lett oppfatte det slik at lederen for en fristilt institusjon blir sterkere identifisert med institusjonen enn lederen av et forvaltningsorgan blir.

For det tredje bemerkes at Horn - til forskjell fra Høybråten - ikke lenger innehar noen ledende stilling i den aktuelle institusjonen.

Dersom statsråd Horn må fratre som ugild i budsjettsaker som berører Nationaltheatret, kan det reises spørsmål hvor omfattende rekkevidde en slik ugildhet vil ha. I budsjettsammenheng vil i noen grad alle poster måtte veies mot hverandre, og ved prosedyrer om budsjettkutt under forberedelsen av statsbudsjettet vil det prinsipielt alltid være en mulighet å la bevilgningsforslaget til Nationaltheatret bli berørt. I sin konsekvens kan derfor inhabilitet på dette grunnlaget gjøre det vanskelig å velge tilstatsråd for området en person med en slik bakgrunn som statsråd Horn ha. Dette vil harmonere dårlig med Grunnloven § 12 første ledd. I betraktning av at det gjelder et statseid selskap på et område hvor det er ansett som en statlig oppgave å sørge for et kulturtilbud, vil Lovavdelingen derfor anta at statsråd Horn ikke er ugild til å delta i budsjettforberedelsen selv om den omfatter bevilgningsforslag for Nationaltheatret. Dette må antakelig også gjelde nye søknader om særlige bevilgninger og departementets utfylling av premisser for tilskuddet gjennom det årlige tildelingsbrev.

For ordens skyld tilføyer vi at dersom det skulle foreligge et markert konkurranseforhold mellom Nationaltheatret AS og andre bestemte instutusjoner i en konkret sak som departementet selv skulle avgjøre, må det vurderes konkret om konkurranseforholdet og sakens karakter i lys av Horns tilknytning til Nationaltheatret gjør at hun må vike sete i medfør av fvl. § 6 annet ledd.

3. Hvorvidt statsråden er habil til å opptre i Regjeringen i saker som gjelder Nationaltheatret

Som nevnt innledningsvis gjelder ikke forvaltningslovens inhabilitetsregler direkte når statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem. Det er imidlertid klart at visse ulovfestede habilitetsprinsipper kommer til anvendelse også når statsråder opptrer i Regjeringen, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, Oslo 1985, s. 431 og 440­444, Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 6. utgave, Oslo 1997 s. 402, Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, Oslo 1999 s. 168, Graver, Alminnelig forvaltningsrett, Oslo 1999, 's. 325 -26. Dette er også lagt til grunn i Lovavdelingens praksis.

I lovforarbeidene er det uttatt at det er selvsagt at en må følge inhabilitetsprinsippene også ved regjeringsbehandling, men at bindende lovregler kan være uheldig, se uttalelsen fra Stortingets justiskomite i Innst. O.ØI (1968-69) s. 11, jf. også Ot. prp. nr 27 (1968-69) s. 41 med tilsvarende uttalelser fra Justisdepartementet. Det er også på det rene at en i praksis har søkt å følge habilitetsreglene ved behandling av saker i statsråd, se Om statsråd s. 41 og Om r-konferanser s. 34.

I RG 1975 s. 708 var spørsmålet om statsråd Hoem på grunn av sin tilknytning til Råfisklaget var inhabil ved forberedelsen og vedtagelsen av kgl. res. 20/8 1971 om omsetning av fisk fra tilvirker. Lagmannsretten bygget på den forutsetning at det gjaldt inhabilitetsregler for regjeringsmedlemmer, men tok ikke standpunkt til om Hoem var inhabil. Det var nemlig klart at en eventuell inhabilitet ikkje hadde innvirket på avgjørelsens innhold.

Det nærmere innholdet av de ulovfestede habilitetsprinsippene er svært usikkert. Det må imidlertid være klart at de ikke går videre enn bestemmelsene i forvaltningsloven § 6, jf. slik også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, Oslo 1999, s. 168.

Dette taler for at statsråden - så fremt ikke vektige praktiske hensyn taler imot - i alle fall bør vike sete ved behandlingen i regjeringen av saker hvor hun er inhabil som departementssjef. Dersom regjeringen skulle behandle en sak om ansvar for disposisjoner i Horns periode som teatersjef, må det legges til grunn at hun plikter å fratre. Hvorvidt hun for øvrig har en tilsvarende rettslig plikt til å erklære seg inhabil, er derimot svært tvilsomt.