§§ 6 og 10 - Statsrådens habilitet ved avgjørelse om fritak fra taushetsplikt i rettssak

Saksnummer: 200503993 EO ATV

Dato: 31.05.2005

 

Statsrådens habilitet ved avgjørelse om fritak fra taushetsplikt i rettssak

Vi viser til muntlige henvendelser fra Kommunal- og regionaldepartementet 30. mai 2005 med enkelte spørsmål om kommunal- og regionalministerens habilitet ved avgjørelser etter tvistemålsloven § 204. Bakgrunnen for spørsmålene er Oslo tingretts behandling av en sak om gyldigheten av et vedtak om utvisning etter utlendingsloven. På bakgrunn av den knappe tiden vi har hatt til rådighet, har det ikke vært mulig å vurdere spørsmålene grundig. Vi har ikke gått inn på mulige særskilte spørsmål som sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 kan reise.

1.     Det første spørsmålet er om statsråden er inhabil til å gi samtykke til at retten kan ta imot forklaring fra henne, når forklaringen ellers ville krenke hennes lovbestemte taushetsplikt.

Avgjørelse av om det skal gis samtykke, treffes her i medhold av tvistemålsloven § 204 nr. 2. Forvaltningsloven gjelder ikke direkte for saker som forvaltningsorganet selv behandler eller avgjør i medhold av rettspleielovene, herunder tvistemålsloven, jf. forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b. Unntaket omfatter trolig også et tilfelle som det foreliggende. Vi bemerker at departementet i denne saken formelt ikke opptrer i egenskap av part i saken, men som samtykkemyndighet etter tvistemålsloven § 204 nr. 2, sml. Frihagen, Forvaltningsloven, 2. utg. (1986) bind I s. 97. Det er imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet, idet forvaltningslovens bestemmelser om habilitet uansett må antas å komme til anvendelse analogisk dersom de ikke skulle gjelde direkte. Habilitetsbestemmelsene omfatter også en statsråd i egenskap av departementssjef, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum samt annet punktum motsetningsvis.

En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak når han selv er part i saken, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav a.

Etter Lovavdelingens syn er det imidlertid ikke grunnlag for å anse en tjenestemann som part i en avgjørelse om å frita vedkommende for taushetsplikt med hjemmel i tvistemålsloven. Vi antar at spørsmålet om partsstilling her må bedømmes på samme måte som i forhold til avgjørelser om saksbehandling eller internadministrasjon som angår tjenestemannen (bortsett fra de avgjørelser som er enkeltvedtak etter den uttrykkelige bestemmelsen i forvaltningsloven § 2 annet ledd). På denne bakgrunn kan derfor ikke forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav a føre til inhabilitet for statsråd Solberg.

Spørsmålet er da om statsråden må anses inhabil fordi det foreligger ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten til” statsrådens upartiskhet i saken, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Det er her for det første av betydning at spørsmålet om å frita for taushetsplikt gjelder vedkommende selv. En fritakelse for taushetsplikten vil medføre at statsråden må møte i retten for å avgi forklaring om ellers taushetsbelagte forhold.

I den foreliggende saken er staten ved Kommunal- og regionaldepartementet saksøkt. Departementet har vurdert realiteten i saken gjennom den instruksen som det har gitt Utlendingsnemnda. Statsråden har undertegnet instruksen, og vi legger til grunn at statsråden selv har vurdert de hovedspørsmål som instruksen reiser. Saken for Oslo tingrett dreier seg om mulige feil begått av departementet/statsråden. En fullstendig prøving av saken forutsetter at det gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Statsråden kan påvirke rettens tilgang til disse opplysningene ved å gi eller å nekte å gi samtykke. Det kan med styrke anføres at dette innebærer ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten” til statsrådens upartiskhet i saken. 

På denne bakgrunn  antar Lovavdelingen at statsråd Solberg må anses inhabil til å gi samtykke til at hun selv avgir vitneforklaring uten hinder av taushetsplikt med hjemmel i tvistemålsloven § 204 nr. 2.

Statsråden kan da verken tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelse i saken. Dette fører til at det må oppnevnes en settestatsråd til å treffe avgjørelse i saken. Saken kan imidlertid forberedes av direkte underordnede tjenestemenn i departementet, jf. forvaltningsloven § 6 tredje ledd, med mindre disse er inhabile på annet grunnlag.

2.            Spørsmålet er om statsråden er inhabil til å gi samtykke til at retten kan ta imot forklaring fra andre tjenestemenn i departementet, når forklaringen ellers ville krenke vedkommendes lovbestemte taushetsplikt.

Ingen av de spesielle inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd kommer til anvendelse. Spørsmålet er om det foreligger ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten til” statsrådens upartiskhet i saken, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

De forhold som gir grunnlag for å anse statsråden inhabil til å gi samtykke for sitt eget vedkommende, gjør seg til dels også gjeldende for samtykke for de øvrige tjenestemenn i departementet. Det er likevel klart at departementssjefen ikke i sin alminnelighet kan anses inhabil til å gi samtykke etter tvistemålsloven § 204 nr. 2 for tjenestemenn i departementet i søksmål reist mot staten ved departementet. Lovavdelingen antar dette normalt også vil gjelde der søksmålet gjelder en avgjørelse som departementet har truffet. Spørsmålet er derfor om omstendighetene i den foreliggende saken tilsier en annen løsning.

Siden det uansett må oppnevnes en settestatsråd (se foran), finner vi ikke grunn til å ta endelig stilling til det, som vi anser som noe tvilsomt. Vedkommende settestatsråd kan uansett ta stilling til om det skal eller ikke skal gis samtykke også i relasjon til andre tjenestemenn i departementet.

3.     Det er videre stilt spørsmål om statsråden er inhabil til å foredra i statsrådet spørsmålet om det eventuelt skal gis tillatelse etter tvistemålsloven § 204 nr. 1 til at retten tar imot vitneforklaring fra henne om noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat.

Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder som nevnt i punkt 1 for en statsråd i egenskap av departementssjef, men etter forvaltningsloven § 10 annet punktum gjelder bestemmelsene ikke for en statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Bestemmelsene gjelder derfor ikke for statsrådens deltakelse i r‑konferanse, forberedende statsråd og statsråd. Lovavdelingen har imidlertid ved flere anledninger fremholdt at en statsråd som opptrer i regjeringen likevel er bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper, jf. også Statsministerens retningslinjer Om statsråd (2003) s. 82-83. Disse prinsippene vil i de fleste tilfelle tale for at en statsråd bør vike sete ved behandling av en sak i egenskap av regjeringsmedlem dersom vedkommende ville vært inhabil som departementssjef. I tvilstilfelle kan det være aktuelt at regjeringen selv tar stilling til habilitetsspørsmålet (uten at vedkommende statsråd deltar), jf. forvaltningsloven § 8 annet ledd.

Det kan, på samme måten som i punkt 2, oppstå spørsmål om statsrådens habilitet dersom tillatelsen omfatter andre tjenestemenn i departementet. Vi nøyer oss med å vise til punkt 2 om hvordan dette spørsmålet praktisk kan løses.