§§ 6 og 13 - Naturvernforbundets økonomiske situasjon - spørsmål om dokument kan unntas fra offentlighet mm

Saksnummer: 1998/5793 E TME/ESI

Dato: 16.06.1998

 

Naturvernforbundets økonomiske situasjon - spørsmål om dokument kan unntas fra offentlighet mm

Vi viser til brev 4 juni 1998 fra Miljøverndepartementet, der Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om fire dokumenter som departementet har mottatt fra Naturvernforbundet, kan unntas fra offentlighet. Ettersom miljøvernministeren har erklært seg inhabil i saken som dokumentene knytter seg til, blir vi dessuten bedt om å vurdere om dette må få følger for behandlingen av den konkrete saken om dokumentinnsyn.

I. Spørsmålet om innsynsrett

Utgangspunktet er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, jf offentlighetsloven 19 juni 1970 nr 69 § 2 første ledd. For at det skal kunne nektes innsyn, må det foreligge særskilt hjemmel i lov eller i medhold av lov.

Det at Naturvernforbundet og dets revisor har forutsatt fortrolig behandling, gir ikke grunnlag for å avslå begjæringen om innsyn.

Dokumentene som Lovavdelingen er bedt om å vurdere, omfatter to brev fra revisjonsfirmaet Noraudit til APO Arbeidsgiverforening for private virksomheter, et brev fra APO til Norges Naturvernforbund samt et oversendelsesbrev fra Naturvernforbundet til departementet. Det foreligger ingen hjemmel for å unnta oversendelsesbrevet fra Naturvernforbundet fra offentlighet.

De øvrige dokumentene inneholder dels generelle beskrivelser og dels konkret tallmateriale om Naturvernforbundets økonomiske og administrative situasjon. Det fremgår av en rekke enkeltopplysninger og dessuten av tallmaterialet sett i sammenheng at forbundet har økonomiske problemer.

Det må derfor vurderes om enkelte av eller alle disse opplysningene er underlagt taushetsplikt slik at de skal unntas etter offentlighetsloven § 5 a. Den aktuelle taushetspliktbestemmelsen vil være forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2.

Iallfall mer konkrete opplysninger om en bedrifts eller organisasjons økonomiske og administrative stilling omfattes normalt av begrepet «drifts- eller forretningsforhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2. Hvorvidt slike opplysninger skal unntas fra offentlighet vil da bero på om det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene av hensyn til den opplysningene angår.

Kravet om at det skal være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene, forutsetter for det første at opplysninger som er alminnelig kjent eller tilgjengelige andre steder, ikke er underlagt taushetsplikt etter denne bestemmelsen. Dette følger også av forvaltningsloven § 13 a nr 3. De opplysningene i rapporten som allerede er kjent gjennom Naturvernforbundets regnskap, eller som på annen måte er blitt offentlig kjent eller alminnelig tilgjengelig, er derfor ikke omfattet av taushetsplikten.

Etter lovendringen i 1982 er det ikke lenger noen betingelse for taushetsplikt at andre kan utnytte opplysningene i egen næringsvirksomhet. Dette innebærer at det ikke lenger stilles krav om at opplysningen kan brukes på tilsvarende måte av andre. Også opplysninger som andre på mer indirekte måte kan ha konkurransemessig nytte av, kan dermed falle inn under taushetsplikten. Dersom det av andre grunner kan ha uheldige virkninger for en bedrift eller organisasjon om visse opplysninger blir kjent, gjør derimot ikke dette at de blir omfattet av taushetsplikten, jf også Frihagen: Forvaltningsloven I (2 utg 1986) s 278 og Woxholth: Forvaltningsloven (2 utg 1993) s 202.

I brevet fra Miljøverndepartementet er det opplyst at Naturvernforbundet utfører en mengde oppdrag for private og offentlige virksomheter. I den grad forbundet skaffer seg disse oppdragene i konkurranse med andre, og offentlighet omkring opplysningene kan skade tilliten til forbundet slik at konkurranseposisjonen svekkes, vil opplysningene i prinsippet kunne være omfattet av taushetsplikten.

Bestemmelsen kan likevel ikke forstås slik at enhver opplysning om drifts- eller forretningsforhold som direkte eller indirekte vil kunne medføre en eller annen form for skade av konkurransemessig art, vil være omfattet av taushetsplikten. Den rettspolitiske begrunnelsen for taushetsplikten står særlig sterkt i forhold til forretningshemmeligheter som kan utnyttes av konkurrenter, dvs opplysninger som var taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2, slik bestemmelsen lød før endringen i 1982. Utenfor dette kjerneområdet må det foretas en mer konkret vurdering av i hvilken grad hensynene bak taushetsplikten gjør seg gjeldende, og behovet for diskresjon må avveies mot utenforståendes interesse i å kunne gjøre seg kjent med opplysningene. Blant annet må man i større grad enn ellers legge vekt på omfanget av den eventuelle konkurransemessige skadevirkningen og risikoen for at skaden vil oppstå. Det må derfor antas at opplysninger om en bedrifts økonomiske og administrative stilling normalt ikke vil falle inn under taushetsplikten, slik også Frihagen op cit s 277 og Woxholth op cit s 202.

I kraft av å være en ideell organisasjon på et samfunnsområde med få aktører som er direkte sammenliknbare når det gjelder art og størrelse, kan Naturvernforbundet vanskelig sies å stå i et like direkte, markedsmessig konkurranseforhold til andre virksomheter ved anskaffelsen av oppdrag m v som konkurranseutsatte bedrifter. Det faktum at det allerede er offentlig kjent at Naturvernforbundet har økonomiske problemer, bidrar dessuten til å minke skadepotensialet til den detaljerte informasjonen i foreliggende dokumenter. Tatt i betraktning at bestemmelsen må praktiseres relativt strengt i forhold til opplysninger om virksomheters økonomi og administrasjon, kan vi vanskelig se at de foreliggende opplysningene er omfattet av taushetsplikten. Ettersom forbundet har et betydelig antall medlemmer og bidragsytere, må det sies å knytte seg en viss allmenn interesse til forbundets økonomiske stilling. Dessuten inngår dokumentene som bakgrunnsmateriale for vurderingen av om det offentlige skal yte ekstraordinær støtte til forbundet. Også dette medfører at publikum kan ha en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med innholdet i dokumentene.

Under en viss tvil er Lovavdelingen etter dette kommet til at opplysningene i dokumentene ikke er omfattet av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2. Verken hele eller deler av dokumentene kan da unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 a. Såvidt vi kan se, er heller ikke de øvrige unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven anvendelige. Det kan derfor kreves innsyn i dokumentene etter hovedregelen i offentlighetsloven § 2 annet ledd.

II. Spørsmålet om habilitet

Etter det vi har fått opplyst, har miljøvernministeren erklært seg inhabil i forhold til saken om iverksettelse av eventuelle hjelpetiltak overfor forbundet. Spørsmålet er om dette medfører at ministeren også er inhabil i forhold til saken om dokumentinnsyn. Dersom ministeren er inhabil, må det vurderes hvilke konsekvenser dette får for behandlingen av innsynssaken.

Brevet fra Miljøverndepartementet gir ikke tilstrekkelig informasjon til at vi kan uttale oss om hvorvidt statsråden etter forvaltningsloven er inhabil i forhold til sakene om hjelpetiltak og dokumentinnsyn. Siden statsråden - i samsvar med forvaltningsloven § 8 første ledd første punktum - selv har tatt stilling til habilitetsspørsmålet, vil vi begrense oss til å vurdere om det foreligger ulikheter mellom de to sakene som kan medføre at utfallet av habilitetsvurderingen blir forskjellig.

De alminnelige reglene om habilitet i forvaltningsloven kap II kommer til anvendelse også ved forvaltningsorganers behandling av saker om dokumentinnsyn etter offentlighetsloven, jf forvaltningsloven § 1 første punktum. Det fremgår motsetningsvis av § 10 annet ledd at reglene kommer direkte til anvendelse på statsråden i egenskap av departementssjef.

Både i forhold til saken om hjelpetiltak og saken om dokumentinnsyn må habilitetsspørsmålet avgjøres på grunnlag av § 6 annet ledd. Spørsmålet er om det foreligger «særegne forhold» som er egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet.

En forskjell i forhold til saken om hjelpetiltak er at Naturvernforbundet ikke er part i saken om dokumentinnsyn. Ettersom forbundet forutsetningsvis ønsker at utenforstående ikke skal gis innsyn i dokumentene, må forbundet likevel sies å ha interesse i saksutfallet. Saken om ekstraordinær støtte må derimot anses å ha vesentlig større betydning for forbundet enn innsynssaken. Dessuten er avgjørelsen av saken om hjelpetiltak i utpreget grad skjønnspreget, mens spørsmålet om hvorvidt opplysningene i saksdokumentene er taushetsbelagte, beror på en lovtolkning. Muligheten for å ta utenforliggende hensyn  m v ved behandlingen av den sistnevnte saken, er derfor mindre.

De rent faktiske forholdene som ligger til grunn for at statsråden har erklært seg inhabil i saken om hjelpetiltak, gjør seg imidlertid gjeldende også i saken om dokumentinnsyn. Dessuten vil det faktum at statsråden har erklært seg inhabil i saken om ekstraordinær støtte, i seg selv være et moment som utad kan bidra til å svekke tilliten til hennes upartiskhet i innsynssaken. For at resultatet av inhabilitetsvurderingen på bakgrunn av momentene ovenfor skal bli et annet i innsynssaken enn i saken om hjelpetiltak, må det være fordi inhabilitetsspørsmålet fremsto som tvilsomt allerede i forhold til den sistnevnte saken.

Dersom statsråden anses inhabil i saken om dokumentinnsyn, vil tjenestemennene i departementet likevel kunne forberede saken. Derimot følger det av forvaltningsloven § 6 tredje ledd at tjenestemennene i utgangspunktet ikke kan avgjøre saken, iallfall ikke ved å avslå begjæringen om dokumentinnsyn. Utfra omstendighetene i denne innsynssaken anser vi det imidlertid forsvarlig å gi dokumentinnsyn uten at denne avgjørelsen blir truffet av Administrasjonsdepartementet. I alle tilfelle kan tjenestemenn i Miljøverndepartementet på grunnlag av § 6 fjerde ledd etter vårt syn ta standpunkt til eventuelle fremtidige innsynsbegjæringer i de samme dokumentene.