§ 6 - Vurdering av habilitet - Espen Barth Eide

Brevdato: 13.01.2022

Vurdering av habilitet - Espen Barth Eide  

1.  Innledning og bakgrunn

Vi viser til Klima- og miljødepartementets brev 11. januar 2022, der det bes om Lovavdelingens vurdering av om klima- og miljøminister Espen Barth Eide er inhabil til å delta i behandlingen i statsråd av utnevnelsen av ny sentralbanksjef.

Bakgrunnen for henvendelsen er Barth Eides relasjon til Jens Stoltenberg, som er en av søkerne til stillingen som ny sentralbanksjef. Lovavdelingens vurdering av habilitet skjer på bakgrunn av de opplysninger som forelegges oss fra departementet som anmoder om uttalelsen, og vi viser til følgende beskrivelse av relasjonen mellom Espen Barth Eide og Jens Stoltenberg i brevet fra Klima- og miljødepartementet:

«Barth Eide ble kjent med Jens Stoltenberg for ca. 42 år siden, da Stoltenberg rekrutterte Barth Eide til AUF. De var i mange år medlemmer i samme lokallag i Oslo og i samme politiske miljø.

I perioden ca. 1979 – 1989 var Barth Eide "junior i politikken". Han beskriver seg som nær faglig og politisk, men ikke nær venn av Stoltenberg.

Mens Stoltenberg jobbet i SSB og Barth Eide jobbet i NUPI hadde de lite sosial kontakt.

Barth Eide var statssekretær i Stoltenbergs første regjering. Han var statssekretær og deretter statsråd i to departement i Stoltenbergs andre regjering.

De har hatt relativt hyppig kontakt ved besøk i Brussel (eller ved internasjonale konferanser/seminarer), snakket sammen og gitt hverandre råd. De har hatt og har mye nær og god politisk kontakt.

Ikke personlig/privat nær kontakt. Ikke fortrolige på det private plan, ikke forlovere for hverandre e.l., og er ikke med når 10-12 venner møtes. Kontakten er bygget på felles interesser og felles politisk ståsted.

Kontakten nå kan f.eks. være at Stoltenberg sender en SMS á la: "Du var god i politisk kvarter."

Da Barth Eide begynte å jobbe med klima og miljø på Stortinget tok Stoltenberg kontakt for å gi faglige råd. 

De har ikke vært i interessekonflikt om f.eks. posisjoner/roller i politikken. Stoltenberg, som er litt eldre, lå litt foran og hadde allerede hatt verv som Barth Eide etter hvert fikk.

Oppsummering: 

Et nært faglig politisk vennskap over mange år, men ikke venner på det private plan.»

2.  Lovavdelingens vurdering

Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. Reglene gjelder derfor for en statsråd i egenskap av departementssjef. Etter forvaltningsloven § 10 andre punktum gjelder bestemmelsene ikke for en statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Bestemmelsene gjelder derfor ikke for en statsråds deltakelse i r-konferanse, forberedende statsråd og statsråd. Det må likevel legges til grunn at en statsråd som opptrer i egenskap av regjeringsmedlem er bundet av visse ulovfestede habilitetsprinsipper. I heftet «Om Kongen i statsråd» (2021) er det i punkt 11.3 uttalt følgende:

«Selv om forvaltningslovens habilitetsregler ikke gjelder for statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlem, det vil si i statsråd, i forberedende statsråd og i regjeringskonferanser, gjelder det ulovfestede krav til statsrådenes habilitet også i egenskap av å være regjeringsmedlem. Ved vurderingen av statsrådenes habilitet i egenskap av å være regjeringsmedlem, er det naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningsloven § 6.»

Generelt kan det legges til grunn at reglene om inhabilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem i alle fall ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som følger av forvaltningslovens regler. Vår vurdering tar derfor utgangspunkt i bestemmelsene i forvaltningsloven § 6.

Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd kommer til anvendelse i saken her. Spørsmålet blir derfor om klima- og miljøministeren vil være inhabil etter den skjønnsmessige bestemmelsen i § 6 andre ledd. Etter § 6 andre ledd vil en tjenestemann være inhabil til å treffe avgjørelse eller forberede avgjørelse i en sak dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering. Vurderingen må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se for eksempel avgjørelsen i Rt. 1996 s. 64.

Det følger videre av § 6 andre ledd at det i vurderingen blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til.» En eventuell oppnevning av Stoltenberg til stillingen som sentralbanksjef vil klart være å anse som en «særlig fordel» for Stoltenberg, se bl.a. JDLOV-2018-2054 og JDLOV-2010-450. Et sentralt moment i habilitetsvurderingen blir derfor om det foreligger en «nær personlig tilknytning» i lovens forstand mellom Barth Eide og Stoltenberg.

Lovens ordlyd indikerer at det bare er nære personlige forhold som fører til inhabilitet. Dette er også er lagt til grunn i juridisk teori og i praksis både fra Lovavdelingen og Sivilombudsmannen. I vår tolkningsuttalelse 3. november 2000 (JDLOV-2000-8596B), også vist til i flere senere saker, uttalte vi følgende om når vennskap vil kunne føre til inhabilitet:

«Det er antatt både i teori og ved praktiseringen av forvaltningslovens inhabilitetsregler at det som utgangspunkt skal mye til før vennskap i seg selv fører til inhabilitet. Noe upresist kan en si at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv fører til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser til Frihagen, op.cit. s. 228 og s. 231, og Woxholth, op.cit. s. 142. I sak 57/87 (utrykt) uttaler Sivilombudsmannen: «Det skal foreligge et virkelig nært vennskap før et slikt forhold fører til inhabilitet.»»

I en senere sak har Sivilombudsmannen uttalt at «[u]tgangspunktet er at det må foreligge et spesielt godt og personlig vennskapsforhold» for at vennskapet skal begrunne inhabilitet, jf. uttalelsen i Sivilombudsmannens årsmelding for 2009 s. 147 (SOMB-2009-32). Tilsvarende ble lagt til grunn i SOMB-2013-1263.

Et profesjonelt samarbeid, enten det er faglig eller politisk, fører derimot som det klare utgangspunktet ikke til inhabilitet. I vår tolkningsuttalelse 30. januar 2008 (JDLOV-2008-532) om utenriksminister Støres habilitet ved utnevning av ny FN-ambassadør på grunn at tilknytning til Morten Wetland, uttalte vi følgende om dette:

«Et nærmere samarbeid i tjenesten vil normalt ikke føre til inhabilitet. Vi viser her til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 346, jf. s. 340. Det gjelder etter vårt syn som utgangspunkt selv om samarbeidet strekker seg over lang tid og er omfattende. Om samarbeidet er av faglig eller faglig-politisk karakter, spiller i denne sammenheng mindre rolle. Først og fremst hvis samarbeidet er særlig nært og omfattende, kan det bli spørsmål om inhabilitet av den grunn alene. Selv i slike tilfeller vil det helst være slik at andre tilknytningsmomenter eller interesser i saken enn selve samarbeidsforholdet må foreligge for at det blir aktuelt å konstatere inhabilitet. Sakens art vil også spille inn, for eksempel slik at det kan være grunn til å utvise større varsomhet der det er spørsmål om å rette kritikk mot parten.

I arbeidsforhold vil samarbeidet ofte føre til en viss kontakt utenfor arbeidssituasjonen. Slik sosial kontakt som ikke går ut over det som er vanlig i kollegiale forhold, bringer ikke habilitetsspørsmålet i noen annen stilling enn det som fremgår av avsnittet foran. Bare hvis den sosiale omgangen utvikler seg til et personlig vennskapsforhold, får dette særlig betydning i habilitetsvurderingen, og da er det først og fremst selve vennskapsforholdet som har betydning. I praksis er det antatt at det bare er nært vennskap og skarpt og direkte motsetningsforhold som i seg selv kan føre til inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vanlig godt bekjentskap og samarbeid leder ikke til inhabilitet. Vi viser her til vår uttalelse i brev 15. januar 2008 (snr. 2008/00112 EO) (JDLOV-2008-112) med henvisninger.»

Det er i senere praksis gitt uttrykk for tilsvarende vurderinger bl.a. i JDLOV-2013-1492 om miljøvernminister Solhjells habilitet ved tilsettingen av direktør i Miljødirektoratet hvor Heidi Sørensen var en av søkerne, og JDLOV-2012-3462 om statsråd Holmås habilitet ved utnevnelse av ny FN-ambassadør hvor Erik Solheim var en av søkerne. Her uttalte vi også følgende om embetsutnevnelser:

«Saker om ansettelse, herunder embetsutnevnelser, kan inneholde betydelige elementer av skjønn. Dette generelle poenget må imidlertid ses i sammenheng med at avgjørelse av en sak om embetsutnevnelse i statsråd er siste skritt i en avgjørelsesprosess med mange ledd. Vi viser i denne sammenheng til Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 201.»

I tråd med utgangspunktene som er sitert over, må samarbeidet ha vært «særlig nært og omfattende» for alene å utgjøre et «særegent forhold», og at det selv ved et slikt samarbeid normalt kreves andre tilknytningsmomenter eller interesser i saken for at det blir aktuelt å konstatere inhabilitet. Som det fremgår av den mottatte redegjørelsen for relasjonen, dreier det seg om et faglig og politisk samarbeid som strekker seg langt tilbake i tid – over 40 år. Nærheten i og omfanget av samarbeidet synes imidlertid å ha vært varierende gjennom perioden, men sammenfattes generelt med «mye nær og god politisk kontakt». Det fremgår videre at de ikke har privat nær kontakt. Barth Eide anser dem ikke for å være venner på det private plan, men at de har et «nært faglig politisk vennskap». Relasjonen synes etter dette i hovedsak å være begrenset til et tett faglig og politisk samarbeid over en svært lang periode, i første rekke som følge av at begge har hatt sentrale posisjoner i samme politiske parti. Det inkluderer åtte år da Stoltenberg var statsminister mens Barth Eide var statssekretær (2005-2011) og statsråd (2011-2013).

Vi kan ikke se at et dette faglige og politiske samarbeidet – selv om det har vært nært og det har vart betydelig lengre enn i sakene det er vist til over – er av en så særegen karakter at det gir grunn til å fravike utgangspunktene over. Ut fra den beskrivelsen vi har fått oversendt, kan vi heller ikke se at den sosiale kontakten som Barth Eide og Stoltenberg har hatt, som fremstår som mer begrenset, bringer habilitetsspørsmålet i en annen stilling.

Relasjonen mellom Barth Eide og Stoltenberg vil etter dette ikke utgjøre noe «særegent forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» klima- og miljøministerens upartiskhet i saken, jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. Konklusjonen er dermed at klima- og miljøministeren ikke vil være inhabil til å delta i behandlingen av saken i statsråd.