§ 6 - Vurdering av kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuens habilitet

Brevdato: 23.02.2022

Vurdering av kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuens habilitet

1.  Innledning

Vi viser til brev 12. november 2021 fra Kulturdepartementet (KUD), der Lovavdelingen er bedt om å vurdere om kultur- og likestillingsminister Anette Trettebergstuen er inhabil til å behandle visse sakstyper på KUDs forvaltningsområde som kan berøre hennes kjæreste Hilma Nikolaisen og hennes søster Stine Trettebergstuen. Bakgrunnen for henvendelsen er at statsrådens kjæreste er musiker og potensiell søker under ulike tilskuddsordninger på kulturfeltet, og at statsrådens søster er ansatt i Norsk Tipping AS, som er et statlig aksjeselskap underlagt KUD.

Vurderingen av en statsråds habilitet må alltid gjøres konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å treffe. KUD har ikke vist til konkrete avgjørelser som skal treffes i departementet, men skisserer ulike situasjoner der habilitetsspørsmålet kan oppstå. Vår vurdering må derfor bli nokså generell, og vi vil i første rekke beskrive de utgangspunktene som må legges til grunn i vurderingen knyttet til en konkret avgjørelse. Vi tar utgangspunkt i de situasjonene KUD har skissert.  

2. Lovavdelingens vurdering

2.1 Generelle utgangspunkter

Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder etter § 10 første punktum for «offentlige tjenestemenn» og «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», og gjelder dermed direkte for statsråder i egenskap av departementssjef. Reglene gjelder ikke direkte for statsråder «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 andre punktum. Det vil si når statsråden opptrer i Stortinget, regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd. Når statsråden opptrer som regjeringsmedlem, gjelder likevel visse ulovfestede habilitetsregler. I heftet «Om Kongen i statsråd» (2021) er det i punkt 11.3 uttalt følgende:

«Selv om forvaltningslovens habilitetsregler ikke gjelder for statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlem, det vil si i statsråd, i forberedende statsråd og i regjeringskonferanser, gjelder det ulovfestede krav til statsrådenes habilitet også i egenskap av å være regjeringsmedlem. Ved vurderingen av statsrådenes habilitet i egenskap av å være regjeringsmedlem, er det naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningsloven § 6.»

Generelt kan det legges til grunn at reglene om inhabilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem i alle fall ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som følger av forvaltningslovens regler. Vår vurdering tar derfor utgangspunkt i bestemmelsene i forvaltningsloven § 6.

Forvaltningsloven § 6 første ledd lyder:

«En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken»

Det følger videre av forvaltningsloven § 6 andre ledd at en tjenestemann er inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til.» Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering, som må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se eksempelvis avgjørelsen i Rt. 1996 s. 64.

2.2  Statsrådens forhold til Hilma Nikolaisen

2.2.1 Den faktiske situasjonen

I brevet fra KUD fremgår det at statsråden og Nikolaisen har vært kjærester i ca. ett år. De er ikke gift eller forlovet, og de er heller ikke samboere.

KUD skriver følgende om tilskuddsordninger på kulturfeltet som kan være aktuelle for Nikolaisen:

«I henhold til opplysninger fra Kulturrådet har Nikolaisen mottatt en rekke tilskudd gjennom Kulturrådet, både fra Norsk kulturfond, Fond for lyd og bilde og Statens kunstnerstipend. Enkelte tilskudd mottar hun personlig, andre via plateselskapet. Hun har også spilt i bandene Loch Ness Mouse og Serena Maneesh, som også har søkt tilskudd.

For 2021 mottar Nikolaisen et arbeidsstipend for populærkomponister fra Statens kunstnerstipend som beløper seg til 283 210 kroner. I 2020 mottok 19 populærkomponister støtte under Arbeidsstipendordningen. Nikolaisen har også søkt nytt arbeidsstipend for 2022.

Videre har hun, via plateselskapet Fysisk Format, mottatt kr 30 000 fra Fond for lyd og bilde i støtte til markedsføring av musikkutgivelser for hennes album "Heritage". Tilskuddet ble vedtatt 27. april 2021. Per 20. oktober er det tildelt 20 tilskudd under tilskuddsordningen i 2021.

I perioden 2016-2021 har Nikolaisen mottatt enten publiseringsstøtte eller musiker- og ensemblestøtte fra Norsk kulturfond, enten personlig eller via plateselskapet Fysisk format. Tilskuddene fra Norsk kulturfond utgjør sammenlagt kr 485 000 for perioden.

Fond for utøvende kunstnere reguleres av Lov om avgift på offentlig framføring av utøvende kunstneres prestasjoner m.v (fondsloven) med tilhørende forskrift. Fondet består av midler innkrevd gjennom en avgift for offentlig fremføring av utøvende kunstneres prestasjoner. Fondets styre sørger for innkreving av avgift og disponering av fondets midler. Styret oppnevnes av departementet, som også gir nærmere regler om styringen av fondet, revisjon av fondets regnskaper og anvendelsen av midlene, se fondsloven § 2. Nikolaisen har i perioden 2016 til dags dato mottatt kr 145 000 kroner fra fondet, gjennom fem ulike tilskudd. Videre mottok bandet Loch Ness Mouse kr 50 000.

Nikolaisen er også potensiell søker til andre tilskuddsordninger, herunder Music Norway. Music Norway er organisert som en alminnelig stiftelse, og mottar årlig et tilskudd over statsbudsjettet. Stiftelsens styre, herunder styreleder, oppnevnes av Kulturdepartementet, se stiftelsens vedtekter § 4 første ledd. Departementet har ikke kjennskap til om Nikolaisen er søker eller mottaker av tilskudd fra Music Norway, eller andre tilskuddsordninger som får støtte over Kulturdepartementets budsjett.»

Videre har KUD gitt følgende beskrivelse av departementets arbeid med budsjettforslag:

«Kulturdepartementet foreslår (størrelse og omfang av) bevilgningene til Norsk kulturfond, Statens kunstnerstipend og Fond for lyd og bilde i de årlige budsjettforslagene. Bevilgningene fastsettes av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. Departementet fastsetter også fordelingen av midlene mellom de ulike kunstnergruppene (kvotefordelingen). Kulturdepartementet kan dermed foreslå satsninger og ulike ordninger og avsetninger innenfor fondene, og legge føringer for forvaltningen av fondsmidlene på overordnet nivå. Kulturdepartementet er med andre ord med å tilrettelegge grunnlaget for avgjørelsene i statsbudsjettet, og Kulturrådets utøvelse av kunst- og kulturfaglig skjønn skjer dermed innenfor de overordnede føringer som er gitt av Stortinget og departementet.»

KUD har også opplyst at departementet forvalter disposisjonsmidler, som bevilges over statsbudsjettet. Disse kan ifølge departementet tildeles enkeltaktører, men det blir sjelden gjort.

Vi viser ellers til de faktiske opplysningene i KUDs brev 12. november 2021.

2.2.2   Individuelle avgjørelser om økonomisk støtte 

Ettersom statsråden ikke er gift eller forlovet med Nikolaisen, kommer ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd til anvendelse på deres relasjon. Eventuelle habilitetsspørsmål må derfor vurderes etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. Et kjæresteforhold vil være omfattet av formuleringen «nær personlig tilknytning». I en habilitetsvurdering vil det sentrale være om den konkrete avgjørelsen i departementet kan utgjøre en «særlig fordel, tap eller ulempe» for Nikolaisen.

I individuelle saker om økonomisk støtte der Nikolaisen er part eller har sterke interesser i sakens utfall uten å ha formell partsstilling, vil statsråden som et klart utgangspunkt være inhabil. Avgjørelse i slike saker vil som regel innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for Nikolaisen. Når statsråden er inhabil, kan avgjørelse heller ikke fattes av hennes direkte underordnete tjenestemenn i departementet, jf. forvaltningsloven § 6 tredje ledd. Ansatte i departementet kan fremdeles forberede saken.

KUD har opplyst at det ikke er aktuelt for departementet å instruere organene som forvalter tilskuddsordninger på kulturfeltet i forbindelse med behandlingen av enkeltsøknader. Det er i den forbindelse vist til at «prinsippet om armlengdes avstand» er styrende for forvaltningen av tilskuddordninger på kulturfeltet, noe som ifølge St.prp.nr. 1 (2020-2021) innebærer at «beslutninger som krever kunst- og kulturfaglig skjønn, ikke underlegges statlig styring».

På bakgrunn av den informasjonen vi har mottatt, antar vi at departementet kan komme til å behandle individuelle saker som berører Nikolaisen, enten som følge av en klage på en avgjørelse om støtte fra en tilskuddsordning der departementet er klageinstans, eller ved en eventuell tildeling av såkalte dispensasjonsmidler.

KUD har opplyst at departementet behandler klager på avgjørelser om søknader om tilskudd fra Norsk kulturfond, Fond for lyd og bilde, Statens kunstnerstipend og Fond for utøvende kunstnere. Etter vårt syn vil statsråden som et klart utgangspunkt være inhabil i en slik klagesak der Nikolaisen er part eller har en sterk interesse i sakens utfall. Dette gjelder etter vår oppfatning selv om departementet etter regelverket for de aktuelle tilskuddsordningene ikke kan overprøve de kunst- og kulturfaglige vurderingene som ligger til grunn for vedtakene, jf.  kulturrådsloven § 6, forskrift om tilskudd fra Norsk kulturfond § 11, forskrift om tilskudd fra Fond for lyd og bilde § 8, forskrift om statens stipend og garantiinntekter for kunstnere § 9 og forskrift om Fond for utøvende kunstnere § 7 andre ledd. Selv om overprøvingsadgangen er begrenset, kan departementet fremdeles ta stilling til anførsler om feil ved saksbehandlingen, rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for avgjørelsen. Vi antar at unntaket i forvaltningsloven § 6 fjerde ledd neppe vil være oppfylt ved en klagesak i departementet. Bestemmelsen oppstiller et snevert unntak for tilfeller der et er «åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete.» Selv ved eventuelt strengt lovbundne avgjørelser vil hensynet til allmennhetens tillit til forvaltningen tilsi at statsråden ikke deltar i behandlingen av en sak om økonomisk støtte der hennes kjæreste er part eller har sterke interesser i avgjørelsen i departementet.

Når det gjelder tildelingene av disposisjonsmidler, viser KUD til at disse sjeldent tildeles enkeltaktører. Dersom en slik situasjon skulle oppstå, er vi enige med KUD i at statsråden vil være inhabil til å fatte vedtak om tildeling til Nikolaisen. Det samme må gjelde dersom tildeling til en annen søker kan innebære en konkret og ikke ubetydelig fordel for Nikolaisen, for eksempel på grunn av tett samarbeid om prosjekter som direkte påvirkes av tildelingen.

2.2.3  Budsjettsaker og andre saker av generell art

Ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker er utgangspunktet at det skal mye til før det foreligger inhabilitet. Ordlyden «særegne forhold», og kriteriet «særlig fordel, tap eller ulempe» i forvaltningsloven § 6 andre ledd tilsier at det må trekkes en grense mot avgjørelser som innebærer «like stor fordel eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 62 til 63, se også Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) side 42 og Forvaltningskomiteens innstilling side 146. Vi viser til vår uttalelse 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092) der det ble lagt til grunn at det er en høy terskel for inhabilitet i saker av generell karakter.

Vi viser videre til uttalelse 14. juni 2010 (JDLOV-2010-6903) der vi tok stilling til daværende statssekretær Roger Solheims habilitet på bakgrunn av at hans kjæreste var skuespiller og filmskaper. Vi uttalte der følgende:

«Vi er enig i at statssekretær Solheim som utgangspunkt vil kunne delta i behandlingen av generelle saker om teater- og kulturpolitikk, selv om avgjørelsen i saken skulle få betydning for Bock som en av flere aktører på dette området. Vi viser også til Lovavdelingens uttalelse 26. november 1990 (snr. 2944/90) om kirke- og kulturminister Åse Klevelands habilitet i saker som angikk hennes samboer Oddvar Bull Tuhus, der det heter:

”At Bull Tuhus er regissør og derved en potensiell søker til statlige støtteordninger for filmproduksjon, vil etter vårt syn neppe medføre at statsråden vil være inhabil ved behandling og framsetting av forslag til bevilgningsnivå for filmproduksjon generelt overfor Stortinget. Også når det gjelder fastsetting av retningslinjer for tildeling av midler, er dette en type avgjørelse hvor det normalt skal nokså mye til for at det foreligger inhabilitet. Annerledes vil det kunne stille seg hvis Bull Tuhus har søkt om støtte, og retningslinjenes utforming kan ha betydning for hans muligheter til å få støtte til det aktuelle prosjektet. I sistnevnte tilfelle vil man lettere komme til at statsråden må anses inhabil.”

Tilsvarende utgangspunkter vil gjelde for statsråd Trettebergstuen. Statsråden kan som utgangspunkt delta i behandlingen av saker av generell karakter på kulturfeltet selv om avgjørelsen i saken skulle få betydning for Nikolaisen som en av flere i en ubestemt personkrets. Dette gjelder også ved behandlingen av departementets budsjettforslag. Spørsmålet vil imidlertid kunne stille seg annerledes dersom en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett bare får konsekvenser for en mer begrenset krets av personer, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for Nikolaisen enn for andre. Dette vil måtte vurderes konkret i den enkelte sak.

2.3  Statsrådens forhold til Stine Trettebergstuen

2.3.1 Den faktiske situasjonen

Statsråd Trettebergstuen og Stine Trettebergstuen er søstre. KUD har gitt følgende informasjon om Stine Trettebergstuens arbeid i Norsk Tipping AS:

«Trettebergstuen ble ansatt i 2013 og har hatt ulike roller. Hun jobbet først med markedsføring. Etter dette jobbet hun som produktutvikler for skrapespillproduktet Flax. Fra 2018 har hun vært rådgiver i enheten som arbeider med distribusjon av spillene. Arbeidsoppgaven i dag er utvikling av spillet Flax og nye konsepter i fysisk distribusjon.
(…)
Stine Trettebergstuen har ikke myndighet til å forplikte Norsk Tipping utad. Hun har ikke oppgaver knyttet til myndighetsdialog eller eierdialog. Hennes arbeid påvirkes ikke i det daglige av skiftende politiske signaler på spillområdet eller endringer i spillreguleringen. Hun har heller ingen oppgaver knyttet til administrasjonens arbeid mot Norsk Tippings styre.»

KUD har også beskrevet eierstyringen av Norsk Tipping:

«Norsk Tipping er et statlig aksjeselskap med 410 faste ansatte (435 årsverk) i 2020. Norsk Tipping er et særlovselskap med et sektorpolitisk formål, og reguleres av lov om pengespill mv. av 28. august 1992 nr. 103 (pengespilloven).
(…)
Staten eier 100 % av aksjene i Norsk Tipping. Kultur- og likestillingsministeren forvalter statens eierskap og utgjør generalforsamlingen. Generalforsamlingen utnevner styret, fastsetter vedtektene, godkjenner regnskap og årsberetning og fastsetter den årlige fordelingen av overskudd i tråd med pengespilloven § 10. I tillegg til at instruks fra departementet til Norsk Tipping kan skje gjennom vedtak i generalforsamling, kan departementet også instruere gjennom brev.»

I tillegg har KUD opplyst at departementet fastsetter spilleregler for Norsk Tippings spilltilbud i henhold til pengespilloven § 11, og at departementet sammen med Landbruksdepartementet fastsetter retningslinjer for markedsføring for Norsk Tipping.

2.3.2  Habilitetsvurderingen

Statsråd Trettebergstuen og Stine Trettebergstuen er søsken, og deres relasjon er omfattet av forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav b. På bakgrunn av informasjonen fra KUD har vi imidlertid ikke grunnlag for å anta at Stine Trettebergstuen vil kunne bli part i en sak for departementet. Spørsmålet om Stine Trettebergstuens ansettelsesforhold i Norsk Tipping AS kan medføre at statsråden er inhabil må dermed vurderes etter § 6 andre ledd.

Ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker er utgangspunktet som nevnt i punkt 2.2.3 at det skal mye til før det foreligger inhabilitet. Statsråden vil som hovedregel ikke være inhabil til å behandle generelle saker om pengespill, som for eksempel lov- eller forskriftssaker. I individuelle saker som angår Norsk Tipping AS, eller skrapespillproduktet Flax direkte, må det foretas en mer konkret vurdering. Det avgjørende vil være om sakens utfall kan innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for Stine Trettebergstuen.

Etter de opplysningene vi har mottatt, har Stine Trettebergstuen ikke en ledende stilling i Norsk Tipping. Ansatte i vanlige stillinger vil normalt ikke identifiseres med arbeidsgiver i habilitetsvurderingen. Vi viser igjen til vår uttalelse 14. juni 2010 (JDLOV-2010-6903), der det ble uttalt:

«Generelt er det antatt at det skal mye til for at en tjenestemann som er eller har nær tilknytning til en vanlig ansatt i et foretak, skal bli inhabil til å behandle saker som kan få betydning for foretaket, til forskjell fra om det var tale om en ledende stilling i foretaket.»                                                  

Dette ble også lagt til grunn i vår uttalelse 24. august 2020 (JDLOV-2020-901) der vi kom til at daværende statsråd Jan Tore Sanner normalt ikke ville være inhabil i saker som berørte Norsk olje og gass, selv om hans datter var ansatt som rådgiver i organisasjonen.

Vi viser videre til uttalelse 16. april 2019 (JDLOV-2019-1068) der vi vurderte om daværende statsråd Trine Skei Grande var inhabil til å behandle saker på luftfartsområdet som følge av at hennes nevø var ansatt i flyselskapet Widerøe. Følgende ble uttalt om når inhabilitet kunne tenkes:

«(…) inhabilitet [vil] først og fremst kunne tenkes i enkeltsaker som berører Widerøe særskilt, og som i tillegg spesifikt og temmelig direkte angår Skei Grandes nevø og hans arbeidssituasjon, og der han vil kunne ha en ikke uvesentlig økonomisk interesse eller en betydelig personlig interesse i utfallet av saken. Inhabilitet kan også tenkes dersom han har vært direkte involvert i saken eller utvist et særlig engasjement for et bestemt utfall. Utover disse helt spesielle tilfellene vil statsråden som utgangspunkt ikke på grunn av sin nevøs arbeidsforhold i Widerøe være inhabil i saker på luftfartsområdet.»

Tilsvarende utgangspunkter er lagt til grunn i uttalelse 22. august 2006 (JDLOV-2006-6333) der vi vurderte daværende finansminister Kristin Halvorsens habilitet i saker som berørte NRK, på bakgrunn av hennes ektemanns stilling i selskapet. 

Vi antar etter dette at statsråden som det klare utgangspunktet ikke vil være inhabil i saker om etatsstyring av Norsk Tipping eller ved fastsettelse av særskilte spilleregler for Norsk Tipping. Statsråden vil normalt også være habil ved fastsettelse av spilleregler som gjelder spillet «Flax» særskilt, eller konkrete retningslinjer for markedsføringen av dette spillet. Det samme gjelder andre saker som direkte gjelder andre arbeidsoppgaver statsrådens søster har. For at inhabilitet skal komme på tale, må det dreie seg om en sak som spesifikt og temmelig direkte angår statsrådens søster og hennes arbeidssituasjon, og der statsrådens søster vil kunne ha en ikke uvesentlig økonomisk interesse eller en betydelig personlig interesse i utfallet av saken, eller på annen måte har utvist et særlig engasjement for.