§ 6 - Vurdering av næringsminister Jan Christian Vestres habilitet

Brevdato: 22.11.2021

Vurdering av næringsminister Jan Christian Vestres habilitet 

1. Innledning og bakgrunn

Vi viser til henvendelsen fra Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) 22. oktober 2021 vedrørende næringsminister Jan Christian Vestres habilitet. Lovavdelingen er bedt om å vurdere næringsministerens habilitet på bakgrunn av hans eierskap i familieselskapet Vestre AS, tidligere verv i «Vestre-sfæren» og verv i andre virksomheter og forretningsforholdet mellom Vestre AS og Norsk Hydro ASA.

Om statsrådens tilknytning til Vestre AS skriver NFD blant annet:

«Vestre AS er en norsk produsent av bymøbler. Statsråden eier 70 pst. av aksjene i Vestre AS. De øvrige aksjene i Vestre AS eies av statsrådens mor. Hans søster og fetter arbeider i Vestre AS, men har ikke egne aksjer i selskapet. Sistnevnte er også arbeidende styreleder i selskapet. Hans mor og søster sitter i styret i selskapet. Statsråden opplyser at han ser for seg å beholde eierskapet i Vestre AS, men at han har gått ut av stillingene som daglig leder og styremedlem i selskapet, det samme gjelder styreverv i datterselskaper og tilknyttede selskaper av Vestre AS.»

Vi viser ellers til den faktiske beskrivelsen i oversendelsen fra NFD 22. oktober 2021.

Vurderingen av en statsråds habilitet må alltid gjøres konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å treffe. NFD har ikke vist til konkrete avgjørelser som skal treffes i departementet, men skisserer ulike situasjoner der habilitetsspørsmålet kan oppstå. Vår vurdering må derfor bli nokså generell, og vi vil i første rekke beskrive de utgangspunktene som må legges til grunn i vurderingen knyttet til en konkret avgjørelse. Vi tar utgangspunkt i de situasjonene NFD har skissert. 

2. Lovavdelingens vurdering

 2.1 Generelle utgangspunkter

Forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder etter § 10 første punktum for «offentlige tjenestemenn» og «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», og gjelder dermed direkte for statsråder i egenskap av departementssjef. Reglene gjelder ikke direkte for statsråder «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 andre punktum, det vil si når statsråden opptrer i Stortinget, regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd. Når statsråden opptrer som regjeringsmedlem, gjelder likevel visse ulovfestede habilitetsregler. Disse ulovfestede kravene har en noe uklar rekkevidde, og det antas at de i enkelte sammenhenger kan tenkes å stille noe mindre strenge krav enn lovens regler. Generelt kan man i alle fall gå ut fra at reglene om habilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem ikke medfører inhabilitet i større utstrekning enn det som gjelder når statsrådene opptrer som leder for et departement.

I det følgende tar vi utgangspunkt i inhabilitetsreglene i forvaltningsloven.

Forvaltningsloven § 6 første ledd lyder:

«En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;
b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken»

Bestemmelsen i § 6 første ledd bokstav e er begrenset til nåværende stillinger og verv. NFD har opplyst at Vestre har sagt fra seg sine styreverv, og vi går derfor ikke nærmere inn på denne bestemmelsen. Vi kan ikke se at de situasjonene NFD har beskrevet, vil omfattes av noen av de andre absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd.

Det følger av forvaltningsloven § 6 andre ledd at en tjenestemann også er inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». I vurderingen skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til.» Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering, som må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se eksempelvis avgjørelsen i Rt. 1996 s. 64.

Om betydningen av at statsråden har eierinteresser i selskaper som påvirkes av en avgjørelse i departementet, viser vi særlig til vår uttalelse i brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092). Her uttales det:

«Dersom tjenestemannen har eierandeler i et selskap som er part eller har sterke reelle interesser i en individuell sak for departementet, vil det som hovedregel foreligge inhabilitet med mindre det dreier seg om en meget beskjeden aksjepost både i verdi og i forhold til antall aksjer i selskapet. Dersom også tjenestemannens nære familie har eierandeler, trekker dette ytterligere i retning av inhabilitet. Ut fra det som er opplyst om at fiskeri- og kystministeren og hennes barn, foreldre og søsken eier til sammen 42,33 % av Sinkaberg-Hansen AS, vil statsråden således som klar hovedregel være inhabil til å behandle individuelle saker som dette selskapet er part eller har sterke interesser i. Det samme må gjelde for selskaper som fullt ut eies av Sinkaberg-Hansen AS. Også individuelle saker vedrørende selskaper som er delvis eid av Sinkaberg-Hansen AS eller datterselskaper, vil etter omstendighetene kunne innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for statsråden eller hennes nærstående, i form av økt eller redusert verdi av aksjeposter i eierselskaper. For øvrig er det ikke lett å trekke konklusjoner på generell basis. Habilitetsspørsmålet vil bero på en skjønnsmessig vurdering av hennes tilknytning til dem som har interesser i saken og sakens betydning for de involverte.»

2.2 Saker i departementet som berører Vestre AS, datterselskaper av Vestre AS og selskaper delvis eid av Vestre AS

NFD er ikke kjent med at det foreligger individuelle saker i departementet som berører Vestre AS. Som eksempler på saker som kan tenkes å oppstå, har NFD trukket frem dispensasjonssøknader fra Vestre AS på områder hvor NFD er dispensasjonsmyndighet, og tilbud fra Vestre AS i anskaffelsesprosesser i departementet.

Statsrådens betydelige eierandel i selskapet fører etter vårt syn til at han som klar hovedregel være inhabil i saker i departementet der Vestre AS er part. At også statsrådens mor har en stor aksjepost i selskapet, og at hans mor, søster og fetter har posisjoner i selskapet, trekker ytterligere i retning av inhabilitet i slike tilfeller. Også dersom Vestre AS ikke er part, men har sterke reelle interesser i en individuell sak i departementet, vil statsråden som klar hovedregel være inhabil. Det samme må gjelde for selskaper som eies fullt ut av Vestre AS.  Individuelle avgjørelser vedrørende selskaper som er delvis eid av Vestre AS eller av datterselskaper, vil etter omstendighetene også kunne innebære en særlig fordel, tap eller ulempe for statsråden og hans mor, i form av økt eller redusert verdi av aksjeposter, og eventuelt for hans mor, søster og fetter på bakgrunn av deres posisjoner i Vestre AS. Sentrale vurderingskriterier vil være hvor nær tilknytning statsråden eller hans nærstående har til det selskapet avgjørelsen gjelder og hvor sterk interesse de involverte har i den saken departementet skal behandle. Hvis statsråden har flere ulike forbindelser til en sak, skal alle forbindelsene vurderes samlet ved avgjørelsen av hans habilitet. Har statsråden tidligere hatt verv i det aktuelle selskapet, er dette et forhold som må inngå i helhetsvurderingen. Vi viser også til punkt 2.5 om betydningen av tidligere verv. 

Når statsråden er inhabil, kan avgjørelse heller ikke fattes av hans direkte underordnete tjenestemenn i departementet, jf. forvaltningsloven § 6 tredje ledd. Ansatte i departementet kan fremdeles forberede saken.

NFD har lagt til grunn at statsråden også kan være inhabil til å behandle individuelle saker om konkurrenter til Vestre AS dersom avgjørelsen indirekte kan påvirke Vestre AS. Vi er enige i at konkurranseforhold kan føre til inhabilitet. I Ot.prp. 3 (1976-77) s. 62 nevnes tildeling av bevilling til en konkurrerende næringsutøver i samme distrikt som et eksempel på et forhold som kan medføre inhabilitet. Frihagen antar at det for habilitetsvurderingen har særlig betydning hvor direkte konkurranseforholdet er, og hvilken betydning saken har for konkurransen mellom de involverte, se Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 255. Etter vårt syn vil statsråden trolig være inhabil til å treffe individuelle avgjørelser rettet mot konkurrenter til Vestre AS dersom avgjørelsen kan innebære en nokså direkte og ikke ubetydelig forretningsmessig fordel eller ulempe for Vestre AS.

Ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker er utgangspunktet at det skal mye til før det foreligger inhabilitet. Ordlyden «særegne forhold», og kriteriet «særlig fordel, tap eller ulempe» i forvaltningsloven § 6 andre ledd tilsier at det må trekkes en grense mot avgjørelser som har «like stor fordel eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 62-63, se også Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) side 42 og Forvaltningskomiteens innstilling side 146. Dette innebærer at statsråden som utgangspunkt ikke vil være inhabil i saker av generell karakter, eksempelvis lov- og forskriftssaker, selv om avgjørelsene også kan få betydning for Vestre AS eller selskaper eid av Vestre AS. Unntak kan tenkes dersom en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en mer begrenset krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for Vestre AS eller tilknyttede selskaper enn for andre. Vi viser igjen til uttalelsen i brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092).

2.3 Saker om støtte til eller investering i Vestre AS

NFD har opplyst at det kan være aktuelt for Vestre AS å søke om ulike former for støtte og finansiering fra Innovasjon Norge, Siva, Investinor AS, Forskningsrådet og Eksportfinansiering Norge (Eksfin). Eksfin og Forskningsrådet er forvaltningsorganer, mens Innovasjon Norge, Siva og Investinor er selskaper der staten v/NFD er majoritetseier (med 51 prosent av aksjene i førstnevnte og 100 prosent av aksjene i de to sistnevnte selskapene).

Forskningsrådet, er forvaltningsmessig underordnet Kunnskapsdepartementet, og vi ser ikke grunn til å omtale nærmere betydningen av saker Vestre AS eventuelt har til behandling her. Eksfin er en statlig forvaltningsbedrift underordnet næringsministerens instruksjons- og omgjøringsmyndighet, se Hovedinstruks for Eksportfinansiering Norge punkt 2.2. Som nevnt over vil statsråden som klar hovedregel være inhabil i saker der Vestre AS er part eller har sterke interesser, og han kan i slike saker heller ikke instruere Eksfin. Vi nevner at det i instruksen punkt 2.2 fremgår at NFD kan fastsette at det skal være klageadgang på enkelte av Eksfins beslutninger, selv om disse etter forvaltningslovforskriften § 21 a ikke er enkeltvedtak. Statsråden vil som klar hovedregel være inhabil til å behandle en eventuell klage fra Vestre AS.

NFD har opplyst at departementet ikke er klageorgan for avgjørelser fattet av Innovasjon Norge, Siva eller Investinor. Eventuelle søknader om støtte vil dermed ikke behandles av departementet. Så lenge avgjørelser om støtte ikke treffes i departementet, vil habilitetsspørsmålet slik vi ser det, først oppstå dersom departementet utøver eierstyring i forbindelse med en avgjørelse som kan påvirke Vestre AS. NFD har ikke beskrevet slik eierstyringen av disse selskapene nærmere, men har vist til at styret er ansvarlig for forvaltningen av selskapene, at administrerende direktør forestår den daglige ledelsen, og at NFD ikke er involvert i behandling av søknader eller konkrete finansieringsbeslutninger. Vi begrenser oss derfor til å si at spørsmålet om inhabilitet for statsråden slik vi ser det, først vil være aktuelt dersom det er tale om å utøve eierstyring i forbindelse med en avgjørelse i selskapet som kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for Vestre AS. På bakgrunn av informasjonen fra NFD antar vi at det sjelden vil være aktuelt. Om ulike former for eierstyring og når det i den forbindelse er tale om å treffe en «avgjørelse» og «tilrettelegger grunnlagt for en avgjørelse» viser vi til vår uttalelse i brev 30. april 2012 (JDLOV-2012-2950).

Vi nevner for ordens skyld at personer i underordnete organer eller selskaper staten ved NFD har eierskap i, ikke blir inhabile som følge av statsrådens eventuelle inhabilitet.

2.4 Statsrådens forvaltning av eierskapet i Norsk Hydro ASA

Statsråden har opplyst at Norsk Hydro ASA er leverandør av aluminium (Hydro Circal) til Vestre AS. Statsråden anslår at leveransene fra Norsk Hydro utgjør omlag 1 million kroner per år, noe som utgjør ca. 2 prosent av samlet varekostnad for Vestre AS. NFD forvalter statens eierskap på ca. 34 prosent i Norsk Hydro.

Forretningsforholdet mellom Vestre AS og Hydro er tilsynelatende av nokså begrenset økonomisk betydning for Vestre AS, og Vestre AS vil neppe påvirkes av den generelle utviklingen av Hydro. Etter vårt syn vil spørsmålet om inhabilitet for statsråden først være aktuelt dersom det er tale om å utøve eierstyring i forbindelse med en avgjørelse som kan medføre «særlig fordel, tap eller ulempe» for Vestre AS. Det må i så fall dreie seg om en avgjørelse som nokså direkte påvirker forretningsforholdet med Vestre AS. På bakgrunn av fordelingen av myndighet mellom styre, daglig leder og eiere i selskapet antar vi at det kun helt unntaksvis vil bli spørsmål om inhabilitet i forbindelse med opptreden i generalforsamlingen.

2.5 Tidligere verv i Stiftelsen First Seed Hedmark og i selskaper tilknyttet Vestre AS

NFD har opplyst at næringsministeren er styremedlem i Stiftelsen First Seed Hedmark, men at han er i ferd med å trekke seg fra dette vervet. I tillegg har næringsministeren tidligere vært styremedlem i selskaper tilknyttet Vestre AS.

Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e er statsråden inhabil i saker der First Seed Hedmark er part frem til vervet er formelt avviklet. Etter at vervet er avviklet, må en eventuell habilitetsvurdering gjøres etter § 6 andre ledd. Ettersom NFD ikke har identifisert saker i departementet som berører First Seed eller andre selskaper statsråden har hatt verv i, nøyer vi oss med å skissere utgangspunktene.  

Det vil normalt ikke i seg selv medfører inhabilitet at statsråden tidligere har hatt styreverv i et selskap eller en stiftelse som har interesser i en sak som departementet har til behandling. Etter at statsrådens styreverv formelt er avviklet, viser praksis at særlig to forhold likevel kan lede til inhabilitet. For det første dersom tjenestemannen hadde befatning med saken i sin posisjon for organisasjonen, og for det andre dersom tjenestemannens tilknytning til organisasjonen ligger så nært i tid at det er nærliggende å tro at han fortsatt identifiserer seg med denne aktørens interesser. Vi viser som illustrasjon til vår uttalelse i brev 4. november 2005 (JDLOV-2005-7710A). Når det gjelder Vestres tilknytning til First Seed, er det av betydning at han ikke har eierinteresser i stiftelsen og kun har vært et ordinært styremedlem. Dette gjør tilknytningen mellom statsråden og First Seed svakere. Vi viser til vår uttalelse i brev 31. august 2018 (JDLOV-2018-4416).  

Dersom tjenestemannen i tillegg til et tidligere verv også har annen tilknytning til virksomheten, må det foretas en bredere vurdering. Tidligere verv i selskaper tilknyttet Vestre AS er et forhold som må inngå i den konkrete vurderingen beskrevet i punkt 2.2.