§ 7 - Tolking av sis-loven § 7 nr. 2

Saksnummer: 96/13777 E

Dato: 08.01.2001

 

Tolking av sis-loven § 7 nr. 2

Vi viser til notat 3. november 2000 fra Utlendingsavdelingen i Justisdepartementet til Lovavdelingen i Justisdepartementet om tolkning av SIS-loven § 7 nr. 2 og Schengen-konvensjonen artikkel 96. Kommunal- og regionaldepartementet, som overtok ansvaret for utlendingsloven og deler av Schengen-samarbeidet fra 1. januar 2001, har over telefon opplyst at KRD ønsker Lovavdelingens vurdering av de spørsmålene notatet reiser. I mangel av noe annet har vi brukt Utlendingsavdelingens saksnummer som "Deres ref".

Vi nevner for ordens skyld at SIS-loven hører under Politiavdelingen i Justisdepartementet. Politiavdelingen er muntlig gjort kjent med henvendelsen hit, og har ikke innvendinger mot at Lovavdelingen uttaler seg i saken.

Lovavdelingen er for det første bedt om å ta stilling til om vilkåret i SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b om at det er truffet vedtak om innreiseforbud som "bygger på at vedkommendes opphold i Norge kan utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet", kan være oppfylt når det foreligger utvisningvedtak etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c eller d. På bakgrunn av innholdet i notatet for øvrig, antar vi at problemstillingen mer presist er om SIS-loven § 7 nr. 2 b må forstås slik at et utvisningsvedtak etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c eller d alltid oppfyller vilkårene i SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b, slik at vedtaket uten videre kan registreres i SIS. Alternativet er at det i tillegg til utvisningsvedtaket må foretas en konkret, individuell vurdering av om det foreligger tilstrekkelig fare slik at registrering skal skje. Spørsmålet har betydning blant annet fordi utlendingsmyndighetene tar stilling til utvisningsspørsmålet, mens Kriminalpolitisentralen fører det norske registeret som inngår i SIS.

Ordlyden i SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b trekker etter en naturlig språklig forståelse klart i retning av at det må foretas en konkret, individuell vurdering av fare-vilkåret i hvert enkelt tilfelle for å avgjøre om registrering skal skje. Fare-vilkåret er utformet som et tilleggsvilkår; det er ikke tilstrekkelig at det er fattet et utvisningsvedtak. Det vil harmonere dårlig med lovens ordlyd å tolke bestemmelsen slik at et utvisningsvedtak etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c eller d alltid skal registres.

Forarbeidene til SIS-loven taler på sin side for at en konkret, individuell vurdering ikke er påkrevet. I Ot. prp. nr. 56 (1998-99) om lov om Schengen informasjonssystem (SIS) side 61 heter det at:

"Departementet har dernest innskrenket adgangen til å registrere utlendinger med henblikk på å nekte innreise for derved å bringe SIS-lovens bestemmelser på dette punkt i samsvar med utlendingsloven. Departementet mener derfor at § 7 nr. 2 i lovforslaget bør utformes slik at det er samsvar mellom hva som kan registreres om utlendinger og hva det kan fattes vedtak om etter utlendingsloven".

Uttalelser i spesialmotivene til § 7 nr. 2 på side 122 i proposisjonen trekker i samme retning. Også hensynet til en praktisk arbeidsfordeling tilsier en slik løsning, fordi Kriminalpolitisentralen ikke vil ha kjennskap til saken før utvisningsvedtaket oversendes fra utlendingsmyndighetene.

Dersom det ikke har vært meningen å oppstille vilkår for registrering utover at det er fattet vedtak om utvisning, har lovteksten I § 7 nr. 2 bokstav b fått en lite heldig utforming. I lys av motivene er det nærliggende å spørre om ikke bestemmelsen bør tolkes slik at man ser bort fra kravet om "fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet", eller eventuelt tolke bestemmelsen slik at fare-vilkåret alltid er oppfylt dersom det er truffet utvisningsvedtak.

Etter vår vurdering er det likevel neppe grunnlag for en innskrenkende tolkning av SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b i disfavør av den som er utvist. Vi har særlig lagt vekt på at avgjørelsen om å foreta registrering medfører ulemper for den utviste utover det som følger av selve utvisningsvedtaket. Registreringen medfører at den utviste ikke bare utestenges fra Norge, men fra hele Schengen-området. Vi har også lagt vekt på at fare-vilkåret er hentet fra Schengen-konvensjonen artikkel 96, og på at det bør være opp til lovgiverne å avgjøre om tilleggsvilkåret likevel ikke skal gjennomføres i norsk rett på den måten lovteksten nå gir klart uttrykk for. Fare-vilkåret utgjør dessuten i dag en reell begrensning i registreringsadgangen, noe vi kommer tilbake til nedenfor.

Dersom man ønsker en rettstilstand i samsvar med det  motivene gir uttrykk for, bør følgelig lovteksten i § 7 nr. 2 b endres slik at den kommer i samsvar med motivene. Inntil loven blir endret, må det for hvert enkelt utvisningsvedtak etter utlendingsloven § 29  første ledd c, b og d vurderes om det foreligger slik fare som loven krever.

Selv om det må foretas en konkret vurdering, vil fare-vilkåret ofte vil være oppfylt dersom det er truffet et utvisningsvedtak i medhold av utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c eller d. Dette gjelder særlig når utvisningsvedtaket er truffet i medhold av utlendingsloven § 29 første ledd bokstav d, som åpner for utvisning "når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig". Dette vilkåret er i det vesentlige sammenfallende med vilkåret "fare for den offentlige … sikkerhet eller statens sikkerhet" i SIS-loven § 7 nr. 2 b. I slike saker vil det derfor den store hovedregelen være at fare-vilkåret er oppfylt dersom det er truffet et utvisningsvedtak.

I saker der utvisningen er hjemlet i utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b eller c, er fare-vilkåret i større grad en selvstendig skranke for registrering. Vilkåret for utvisning etter disse bestemmelsene er grovt sagt at utlendingen er ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan medføre fengsel i mer enn tre måneder. Det fremgår av forarbeidene til utlendingsloven at det er faren for nye straffbare handlinger som i slike tilfeller begrunner utvisningen, jf. side 128 i Ot. prp. nr. 46 (1986-87) om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Faren for nye straffbare forhold vil være relevant også i fare-vurderingen etter SIS-loven § 7 nr. 2 b, men vurderingstemaene er langt fra sammenfallende. For eksempel vil en rekke straffebud som kan begrunne utvisning, verne private interesser og ikke den offentlige orden eller sikkerhet. Slik loven nå er formulert, er det ikke gitt at brudd på slike straffebestemmelser gir grunnlag for å konstatere den typen fare som loven krever. I påvente av en eventuell lovendring, kan det være praktisk at utlendingsmyndighetene vurderer om det foreligger tilstrekkelig fare, og på den måten bistår  Kriminalpolitisentralen i å opplyse saken før den tar stilling til registreringsspørsmålet.

Utlendingsavdelingen reiste også spørsmålet om vi er forpliktet etter Schengen-konvensjonen artikkel 96 til å ha med kriteriet "utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet" som vilkår for registrering i SIS. Etter vårt skjønn er det naturlig å forstå konvensjonsteksten slik at vedtaket om innmelding etter artikkel 96 må baseres på begrunnelsen i enten nr. 2 eller nr. 3. Men dette medfører ikke at fare-vilkåret nødvendigvis må fremgå uttrykkelig av loven. Det vil trolig være tilstrekkelig at lovgiverne vurderer det slik at de lovbruddene som gir grunnlag for utvisning etter utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c og d, alltid gjør at det foreligger slik fare som nevnt i artikkel 96 nr. 2. Begrunnelsen i artikkel 96 nr. 2 kan da ligge forutsetningsvis i en henvisning til utvisningsvedtak som baserer seg på utlendingsloven § 29 første ledd bokstav b, c og d. Ut fra disse forutsetningene vil det antakelig ikke være i strid med Schengen-konvensjonen artikkel 96 om man utelater vilkåret "utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet eller statens sikkerhet" fra SIS-loven § 7 nr. 2 bokstav b. Spørsmålet må imidlertid vurderes nærmere som ledd i arbeidet med en eventuell lovendring.