§ 7-3: Valgbarhet og feil ved valg av medlemmer til kontrollutvalget

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til e-post fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark 10. november 2023 ved Jan-Peder Andreassen. Dere ber om departementets vurdering av enkelte problemstillinger K-Sekretariatet IKS har tatt opp med statsforvalteren.

Departementet oppfatter at spørsmålet fra K-Sekretariatet IKS er hva som er virkningen av at det blir valgt medlemmer til kontrollutvalget som ikke er valgbare, og hvordan feil eventuelt kan rettes opp. En av problemstillingene knyttet til dette gjelder når man er valgbar, nærmere bestemt hvordan kommuneloven § 7-3 syvende ledd skal forstås.

Departementet tar ikke stilling til enkeltsaker, men kan gi generell veiledning om vår forståelse av regelverket.

Utgangspunkter om valgbarhet til kontrollutvalget

Utgangspunktet i kommuneloven er at det er få som er utelukket fra å stille til valg i ulike folkevalgte organer, og at folkevalgte i stor grad kan kombinere ulike verv og stillinger. De vanlige reglene om hvem som er valgbare framgår av kommuneloven § 7-2 og § 7-3. Disse reglene gjelder også for kontrollutvalget. Utgangspunktet er videre at valgbarhetskravene må være oppfylt på valgtidspunktet. Dersom medlemmet senere mister valgbarheten, skal medlemmet tre ut av organet, jf. kommuneloven § 7-9 første ledd.

Det er noen særlige begrensinger i hvem som kan velges til kontrollutvalget i kommuneloven § 23-1 tredje ledd bokstavene a til h. Bakgrunnen er at kontrollutvalget skal kontrollere andre folkevalgte organer, administrasjonen og selskaper kommunen har eierinteresser i, og det ville vært uheldig om medlemmer av kontrollutvalget hadde rollekombinasjoner som kunne påvirke tilliten til at det ble gjort en uavhengig kontroll.

Unntaket i kommuneloven § 7-3 syvende ledd

Kommuneloven § 7-3 syvende ledd sier at en kandidat som ellers ville vært utelukket fra valg på grunn av sin stilling, likevel er valgbar hvis han eller hun har fratrådt stillingen når organet trer i funksjon. K-sekretariatet stiller spørsmål om hvordan denne bestemmelsen skal forstås for kontrollutvalget. Etter vår vurdering reiser dette to hovedspørsmål. Det første er når kontrollutvalget trer «i funksjon» og det andre er om «stilling» omfatter mer enn alminnelige ansettelsesforhold, for eksempel verv.

Når trer kontrollutvalget «i funksjon» etter kommuneloven § 7-3 syvende ledd?

Departementet viser til at en alminnelig ordlydsforståelse av «trer i funksjon» er at organet begynner på sine gjøremål og sitt arbeid, og har sine fullmakter. Etter vår vurdering åpner ordlyden både for en forståelse som innebærer at kontrollutvalget begynner å virke straks det er valgt, altså fra det konstituerende møte, og for en forståelse som innebærer at det først er fra det første møtet i kontrollutvalget at kontrollutvalget trer i funksjon.

Departementet viser til at formålet med § 7-3 syvende ledd er å sørge for at kandidater som ellers ville vært utelukket fra valg på valgdagen på grunn av en stilling, likevel kan velges så lenge personen trer ut av stillingen før organet starter arbeidet. Bestemmelsen ble innført første gang i 1992-loven og er videreført uten innholdsmessige endringer siden da. Da bestemmelsen ble innført var meningen nettopp å løsne opp i det dagjeldende kravet om at kandidaten måtte oppfylle valgbarhetsbetingelsene på valgdagen, noe som ble oppfattet som for strengt, se NOU 1990:13 side 184 og Ot.prp. nr. 42 (1991–1992) side 142. Etter vår vurdering taler dette i retning av at kontrollutvalget ikke trer i funksjon fra det konstituerende møtet etter § 7-3 syvende ledd.

En slik forståelse er også i samsvar med departementets tidligere uttalelser og tolkninger, som har ligget fast i mange år og som er gjentatt i flere konstitueringsrundskriv. I gjeldende Rettleiar om konstituerande møte i kommunestyre og fylkesting og val til folkevalde organ kapittel 6.2 har departementet skrevet følgende om når folkevalgte organer trer i funksjon etter § 7-3 syvende ledd:

Det er tilsettingstilhøvet når organet kjem i funksjon, det vil seie den dagen det har det første møtet sitt, som er avgjerande for valbarheita, jf. kommunelova § 7-3 sjuande ledd. Ein person som på grunn av stillinga ikkje er valbar, kan veljast som medlem av organet dersom vedkomande sluttar i stillinga før organet kjem i funksjon. Det er ikkje tilstrekkeleg med permisjon. Viss vedkomande ikkje har byrja i stillinga, og har fått innvilga permisjon for heile valperioden, meiner departementet at han eller ho likevel er valbar.

Kommuneloven § 7-1 fjerde ledd sier også noe om når ulike organer, ordfører og varaordfører trer i funksjon. Det følger av bestemmelsen at kontrollutvalg trer i funksjon fra det konstituerende møtet. Ordlyden «trer i funksjon» er lik som i § 7-3 syvende ledd, men etter departementets vurdering medfører tolkningen av bestemmelsene at disse ikke skal forstås helt likt. Bestemmelsene må tolkes ut fra formålet og den sammenhengen de står i.

I § 7-1 fjerde ledd er formålet å slå fast at det eksisterende folkevalgte organet trer ut av funksjon og at det nyvalgte folkevalgte organet kan begynne sin virksomhet så fort det er valgt. Siden kontrollutvalg skal velges i det konstituerende møtet, trer det nye kontrollutvalget i kraft fra dette møte. Den praktiske konsekvensen av dette er at det gamle kontrollutvalget opphører, og at den nyvalgte lederen av kontrollutvalget straks kan innkalle til møter og at kontrollutvalget har full kompetanse allerede fra det første møtet. Som nevnt er formålet med § 7-3 syvende ledd derimot å åpne for at kandidater som ellers ville vært utelukket fra valg på valgdagen på grunn av en stilling, likevel kan velges så lenge personen trer ut av stillingen før organet starter arbeidet.

Departementet mener dermed at kontrollutvalget trer i funksjon etter § 7-3 syvende ledd fra det første møte. Det betyr at kandidater som har en stilling som ellers ville gjort han eller hun utelukket fra valg, likevel kan velges. I slike tilfeller er kontrollutvalget lovlig valgt. Forutsetningen er at vedkommende ikke lenger utfører de funksjonene som er lagt til stillingen når organet har første møte. Det er altså ikke nok at hen har sagt opp stillingen, se Ot.prp. nr. 42 (1991–1992) side 271. Dersom vedkommende ikke fratrer stillingen før det første møte, har det derimot skjedd en feil ved valget som må rettes.

Vi understreker at vår forståelse av begrepet «trer i funksjon» etter unntaksregelen i § 7-3 syvende ledd, ikke endrer den generelle regelen i § 7-1 fjerde ledd om at kontrollutvalg trer i funksjon fra det konstituerende møtet.

Omfatter «stilling» mer enn ansettelsesforhold?

Kommuneloven § 7-3 syvende ledd slår fast at kandidater som ellers er utelukket på grunn av «sin stilling» likevel kan velges. Spørsmålet er om bestemmelsen åpner for at verv omfattes av bestemmelsen eller ikke.

Departementet mener ordlyden klart peker i retning av alminnelige ansettelsesforhold, hvor vedkommende må si opp stillingen sin. Ulike former for verv, for eksempel styreverv eller folkevalgte verv, er noe annet enn ansettelsesforhold. Som K-sekretariatet også påpeker, står man vanligvis ikke fritt til å si fra seg et verv. Folkevalgte har en ombudsplikt, som betyr en rett og plikt til å stå i vervet, med mindre vedkommende har gyldig forfall eller har fått innvilget fritak.

Vi mener forarbeidene støtter en slik forståelse. Forarbeidene beskriver en situasjon hvor en person har en stilling som vedkommende må si opp, se NOU 1990:13 på side 184. Det står ingenting i forarbeidene om at verv også skal omfattes.

Etter vår vurdering må det legges avgjørende vekt på ordlyden i bestemmelsen og forutsetningene i forarbeidene. Departementets vurdering er at ingen typer verv er omfattet av unntaksregelen i § 7-3 syvende ledd. Det vil si at en folkevalgt i kommunale verv eller ulike typer styreverv, for eksempel i et interkommunalt selskap (IKS), ikke omfattes av regelen om at hen likevel blir valgbar til kontrollutvalget hvis han eller hun har fratrådt vervet når organet trer i funksjon. Konsekvensen av det er at mulige kandidater til kontrollutvalget som har verv som listes opp i § 23-1 tredje ledd, må ha fratrådt vervet før det konstituerende møtet. Hvis ikke har det skjedd en feil ved valget som må rettes.

Vi presiserer at § 7-3 syvende ledd ikke åpner for at de alminnelige valgbarhetsreglene i § 7-2 kan «repareres» fra valgtidspunktet og fram til organet har sitt første møte. Som beskrevet over, handler § 7-3 syvende ledd om situasjoner hvor kandidaten har en stilling som han eller hun fratrer. Dette er en annen situasjon enn tilfeller hvor kandidater ikke oppfyller de alminnelige valgbarhetsreglene som listes opp i § 7-2 tredje ledd bokstavene a til c. En person som ikke er valgbar fordi kandidaten bor utenfor kommunen, kan altså ikke velges under en forutsetning om at hen flytter til kommunen før første møte i det folkevalgte organet.

Hva er virkningen av at det velges medlemmer til kontrollutvalget som ikke er valgbare?

Kommuneloven har ingen direkte regulering av tilfeller hvor det skjer feil ved valg av medlemmer til folkevalgte organer. Vi viser til at kommuneloven §§ 7-9 og 7-10 ikke handler om feil ved valget av organet, men blant annet regulerer hva som skjer hvis det på et senere tidspunkt oppstår situasjoner som gjør at folkevalgte har forfall, mister valgbarheten eller av andre grunner må tre ut av organet midlertidig eller for resten av valgperioden. Se blant annet ordlyden i § 7-9 første ledd, som sier at en folkevalgt «ikke lenger er valgbar». Dette forutsetter at vedkommende på et tidspunkt har vært valgbar og har blitt folkevalgt.

Når det skjer feil ved valget av organet, har departementet lagt til grunn at de som er valgt skal regnes som valgt fram til valget eventuelt kjennes ugyldig, se kapittel 10 i Rettleiar om konstituerande møte i kommunestyre og fylkesting og val til folkevalde organ. For å sørge for lovlig sammensatte organer kan det være en fordel om det settes opp et ekstraordinært møte i kommunestyret for å rette feilen. For å forhindre tvil knyttet til lovligheten av avgjørelsene i organet, bør personen(e) som ikke er valgbar(e) melde forfall til eventuelle møter i organet, slik at vara kan innkalles i stedet.

Departementet har videre lagt til grunn at kommunen bare må gjøre de rettelsene som er nødvendige for å få et lovlig sammensatt organ. Dersom det er ett medlem som er ulovlig valgt og kontrollutvalget er valgt ved forholdsvalg, kan valget for eksempel rettes ved at kommunestyret gjør et nytt valgoppgjør på den ene aktuelle listen.

Med hilsen

Ragnhild Spigseth (e.f.)
avdelingsdirektør

Siri Sand Kaastad
seniorrådgiver