§§ 7, 8, 11 og 13 - Vedrørende spørsmål om anvendelse av lovverk

Saksnummer: 2003/02666 EO ØR/OCH

Dato: 16.05.2003

 

Vedrørende spørsmål om anvendelse av lovverk

Vi viser til brev fra Miljøverndepartementet 28. mars 2003, der det bes om Lovavdelingens rettslige vurdering av spørsmål som er aktuelle i forbindelse med planlegging og etablering av et tilførsels- og distribusjonssystem for gass på Nord-Jæren (Rogass-prosjektet). Etter det opplyste vil det bestå av tre elementer:

• et gasstilførselssystem (rørledning i sjø fra Kårstø til Risavika)
• en mottaks- og trykkreduksjonsstasjon (ved landfall ved Risavika)
• et gassdistribusjonssystem (et sterkt forgrenet forsyningsnettverk på land over store deler av Nord-Jæren).

For det planlagte gasstilførselssystemet med rørledning fra Kårstø til Risavika er det utført en konsekvensanalyse etter forskrift 27.  juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet § 28. Etter konsekvensutredningsprogrammet pkt. 1.1.2 M1 fastsatt av Olje- og energidepartementet skulle det i konsekvensutredningen bl.a. redegjøres for forventede lokale, regionale og globale utslippsmessige konsekvenser som følge av introduksjon av gass som energibærer på Nord-Jæren. Etter pkt. 1.1.3 S4 skulle også konsekvensene for kraftbalansen, andre energibærere, utviklingen av hovednettet og leveringssikkerhet for elektrisitet i Sør-Rogaland belyses.

Miljøverndepartementet ber om Lovavdelingens syn på hvordan prosjektet må ses i forhold til forurensningsloven sett i sammenheng med annet lovverk, herunder konsekvensutredningsbestemmelser, bl.a. i plan- og bygningsloven, både med tanke på det helhetlige prosjektet og de enkelte separate delene. Det er ikke nærmere angitt hvilke rettslige problemstillinger som Miljøverndepartementet ønsker Lovavdelingens vurdering av.

Dersom forurensningsloven får anvendelse, er hovedregelen at det etter § 7 jf. § 11 kreves tillatelse etter loven til virksomhet som kan medføre (fare for) forurensning. Når det tas stilling til om konsesjonsplikt foreligger, blir spørsmålet for det første om hvert byggetrinn skal vurderes isolert, eller om de tre byggetrinnene skal ses under ett. For det annet er spørsmålet om de samlede utslippene ved forbrenning av gass hos de enkelte brukerne innebærer at utbyggeren må ha tillatelse til å sette i verk utbyggingen av et distribusjonsett – mao. om forurensning som voldes av andre og som ikke ville funnet sted uten utbyggingen, vil utløse konsesjonsplikt på utbyggerens hånd.

Det skal også vurderes om prosjektet er underlagt reglene om meldeplikt og konsekvensanalyse i forurensningsloven og plan- og bygningsloven.

1.            Spørsmålet om forurensningsloven får anvendelse

1.1            Rørledningen

Spørsmålet er i første rekke om forurensningsloven får anvendelse på bygging av sjørør for transport av gass.

Etter forurensningsloven § 4 første ledd gjelder loven også for ”undersøkelser etter og utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster på kontinentalsokkelen”. Etter § 4 annet ledd gjelder bestemmelsen i § 7 første ledd, jf. kap. 3, om plikten til å innhente tillatelse og i § 9 om forskrifter, ”likevel bare for de sider av virksomheten som jevnlig fører til forurensninger”. Således gjelder ikke konsesjonsplikten (og forskriftshjemmelen) for de sider av virksomheten som kan medføre en risiko for forurensningsulykker, jf. også Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 91. Det går fram der også at faren for rørledningsbrudd ikke vil medføre konsesjonsplikt for en rørledning for ilandføring av olje.

Forurensningsloven gjelder altså for rørledningen fra Kårstø til Risavika, men det kan ikke kreves konsesjon for de sider av virksomheten som kan medføre en risiko for forurensning ved ulykker. Lovens regler for øvrig – herunder bl.a. reglene om meldeplikt og konsekvensutredning i § 13 – gjelder derimot for alle sider av virksomheten som kan medføre forurensninger, også muligheten for at det kan oppstå ulykker.

1.2            Mottaks- og trykkreduksjonsstasjonen

Når det gjelder bygging av mottaks- og trykkreduksjonsstasjon, er det spørsmål om også denne omfattes av uttrykket ”utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster” i forurl. § 4 første ledd, og således heller ikke omfattes av konsesjonsplikten for så vidt gjelder faren for forurensing ved ulykker. Vi antar at dette må legges til grunn, og viser da også til definisjonen av begrepet utnyttelse i petroleumsloven 29. november 1996 nr. 72 § 1-6 bokstav i.

1.3            Gassdistribusjonsnettet

I forhold til gassdistribusjonsnettet er det i første rekke tale om forurensning ved utslipp fra brukerne. Det er klart at utslippene ved forbrenning av gass omfattes av forurensningsloven. Spørsmålet er imidlertid om disse utslippene er konsesjonspliktige på utbyggerens hånd, og dette drøftes nedenfor under punkt 3.

2.            Spørsmålet om konsesjonsplikt etter forurensningsloven

Etter forurensningsloven § 11 første ledd må virksomhet ”som kan medføre forurensning” ha tillatelse dersom forurensningen ikke er tillatt i medhold av forurensningsloven §§ 8 eller 9. Forbudet mot forurensning følger av § 7 første ledd, der det heter at ”[i]ngen må ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning”.

Vilkåret i § 7 om å ”gjøre eller sette i verk noe” omfatter enhver aktiv handling. I Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 96 presiseres at alternativet ikke bare omfatter ”aktive handlinger som umiddelbart fører til utslipp, men også det å sette i verk noe som senere kan føre til forurensninger”.

Ut fra de foreliggende opplysningene synes det ikke tvilsomt at hver av de tre byggetrinnene omfattes av forurensningslovens begrep ”gjøre eller sette i verk”. Etter beskrivelsen i konsekvensutredningen framstår de tre byggetrinnene som tett integrert i ett samlet prosjekt, og ikke som tre uavhengige prosjekter. Vi må etter det opplyste legge til grunn at det enkelte byggetrinn ikke vil la seg forsvare økonomisk uten at de øvrige sette i verk. I et prosjekt der de suksessive byggetrinnene er så nært knyttet til hverandre, og ikke framstår som selvstendige prosjekter eller virksomheter, er det mye som taler for at forurensning som følge av de etterfølgende byggetrinn må trekkes inn ved vurderingen om det kreves konsesjon for å sette i verk første byggetrinn av prosjektet.

Å avgjøre konsesjonsspørsmålet for hele prosjektet under ett, støttes også av at det er samme utbygger som står bak alle tre byggefaser. Uttalelser i Bugge: Forurensningsansvaret (1999) s. 546 går også i denne retningen. At de ulike fasene til dels er underlagt forskjellig lovgivning og at andre tillatelser må innhentes for de enkelte delene av prosjektet, kan ikke være til hinder for at prosjektet underkastes en helhetlig vurdering etter forurensningsloven. Snarere tvert imot tilsier miljøhensyn at de samlede forurensninger som følge av prosjektet vurderes når konsesjonsspørsmålet skal avgjøres.

Dersom rørledningen fra Kårstø til Risavika også var planlagt brukt til andre formål, ville grunnlaget for å vurdere prosjektet samlet bli svekket. Byggingen av rørledningen kunne da i større grad anses som et selvstendig prosjekt som kunne gjennomføres uavhengig av om det gis tillatelse til bygging av mottaksstasjon og et distribusjonsnett. Slik prosjektet er beskrevet i konsekvensutredningen, synes imidlertid byggingen av rørledningen fra Kårstø til Risavika, både økonomisk og faktisk, alene å være basert på at det skal bygges et distribusjonsnett for salg av gass. Det framkommer også i innledningen under pkt. 1.1 i konsekvensutredningen at hele prosjektet skal finansieres ved gassalget. Det er heller ikke beskrevet alternativ bruk av gassen som skal leveres til mottaks- og trykkreduksjonsstasjonen ved landfall i Brunnavika ved Risavika.

Dersom utbyggingen av gassdistribusjonsnettet først skulle vurderes etter at arbeidet med rørledningen er påbegynt, ville dette nødvendigvis legge føringer for vurderingen av om det skal gis tillatelse til denne siste delen av prosjektet, og på denne måten innskrenke handlingsrommet til de ansvarlige myndigheter i den senere planprosessen.

For å legge best mulig til rette for en helhetlig vurdering av de samfunnsmessige og miljømessige konsekvensene av hele prosjektet, antar Lovavdelingen derfor for sin del at det må gis en overordnet konsesjon for Rogass-prosjektet, som dekker alle tre byggetrinn – eventuelt at de totale forurensningene ved prosjektet legges til grunn ved vurderingen av om det skal gis konsesjon til første byggetrinn. Vi vil også peke på at dersom myndighetene etter en totalvurdering skulle komme til at hele prosjektet ikke tillates, eller kun tillates på særskilte vilkår, vil også utbyggeren være tjent med at dette avklares før arbeidet med å bygge sjørørledningen påbegynnes.

3.            Utslippene ved forbrenning av gassen

3.1   Dersom de forurensningsmessige ulemper som er direkte knyttet til bygging og drift av de tre byggetrinnene, i seg selv er tilstrekkelige til å utløse konsesjonsplikt etter forurensningsloven, må det etter Høyesteretts dom i Rt. 1993 s. 528 (Lunner Pukkverk) anses på det rene at man kan legge vekt på utslippene fra forbrenning av den distribuerte gassen når forurensningsmyndigheten tar stilling til om konsesjon skal gis. Dersom det ikke knytter seg slike direkte ulemper til byggetrinnene at det i seg selv medfører konsesjonsplikt, oppstår spørsmålet om utslipp fra forbrenning av gassen vil endre dette og medføre konsesjonsplikt. Dette blir behandlet under 3.2 nedenfor.

3.2            Konkret blir spørsmålet om iverksetting av Rogass-prosjektet ”kan medføre fare for forurensning” ved utslipp som følge av forbrenning av gass hos brukerne, jf. forurensningsloven § 7 første ledd.

I kravet om ”fare” ligger at det må foreligge en viss mulighet både for at forurensning vil inntreffe, og for at forurensningen eventuelt vil gå utover det som er tillatt. Utslippene fra brukerne hver for seg vil antakelig være relativt ubetydelige, mens vi antar at utslippene vurdert samlet vil overstige grensen for hva som er tillatt forurensning.

Hvorvidt byggingen av distribusjonsnettet kan sies å ”medføre” fare for forurensning ved framtidige utslipp ved forbrenning av gass, er et spørsmål om årsakssammenheng. I Utkast til lov om vern mot forurensning og forsøpling med motiver (utredning fra Miljøverndepartementet, mai 1977) s. 116 heter det i merknadene til § 5 (nåværende § 7):

”Dersom den foretatte handling bare indirekte er årsak til forurensningen, fordres det imidlertid en viss nærhet i årsakssammenhengen, og hvis det er et samvirke mellom flere årsaker som fører til forurensningen, er det bare den eller de dominerende momentene i hendelsesforløpet som skal tas i betraktning. Dette får bl.a. betydning der forurensningen skyldes et samspill mellom handlinger foretatt av flere mennesker.”

Årsaksspørsmålet kan formuleres som et spørsmål om den aktuelle årsaksfaktoren er så vidt vesentlig i årsaksbildet at det er naturlig å knytte noen form for ansvar til den.

Rogass-prosjektet innebærer at det skal bygges en infrastruktur for omsetning av et fossilt brensel som pr. i dag ikke er i bruk i det aktuelle området. Dette skiller virksomheten fra f.eks. salg av fyringsolje eller vedovner til husstander og bedrifter. I sistnevnte tilfelle vil det være opp til den enkelte bruker å installere oljefyr eller vedovn. Selv om den samlede forurensningen kan være stor også i disse tilfellene, måtte en eventuell konsesjonsbehandling foregå overfor den enkelte bruker. Det store antall pliktsubjekter i slike saker er bakgrunnen for løsningen i forurensningsloven § 8 om å tillate vanlig forurensning fra bl.a. boliger mv. I Rogass-prosjektet kan derimot de totale utslippsvirkningene ledes tilbake til utbyggingen av distribusjonsnettet – uten nettet hadde det ikke latt seg gjøre å ta i bruk gass som energikilde, og det er en påregnelig følge av utbyggingsprosjektet at det vil medføre et samlet utslipp av betydning fra en serie enkeltkilder. På denne bakgrunn antar Lovavdelingen at utslippene fra brenning av gass må knyttes til utbyggingen av distribusjonsnettet ved vurderingen av om det foreligger fare for forurensning etter forurensningsloven § 7.

Lyse Gass AS legger til grunn i konsekvensutredningen pkt. 4.2.3 at prosjektet innebærer en regional økning i CO₂-utslippene, men at redusert behov for import av kullkraft fører til en global utslippsreduksjon. Dette er en relevant omstendighet ved det forvaltningsskjønn som skal utøves ved vurdering av om konsesjon skal gis og ved fastsetting av eventuelle konsesjonsvilkår, men er uten betydning for vurdering av spørsmålet om konsesjonsplikt. For vurderingen av om utslippene ved forbrenning av gass vil medføre fare for forurensning, må det ses hen til både lokale, regionale og globale virkninger. I og med at de regionale utslippene vil øke, må det legges til grunn at prosjektet vil medføre fare for forurensning etter § 7.

Dette innebærer at det er påkrevd med tillatelse etter forurensningsloven, med mindre forurensningen er lovlig etter §§ 8 eller 9. Bestemmelsen i § 8 om vanlig forurensning kan sies å gjelde virksomheter hvor det er tale om utslipp fra et stort antall umiddelbare forurensningskilder. Forutsetningen for at slik forurensning er tillatt er imidlertid at hver forurensningskilde vurderes separat. Som redegjort for ovenfor legges det til grunn at utslippene som følge av Rogass-prosjektet må vurderes samlet og i forhold til det samme pliktsubjektet, Lyse Gass AS. Lovavdelingen finner det klart at unntaket i § 8 ikke får anvendelse i forhold til Lyse Gass AS.

På denne bakgrunn antar Lovavdelingen for sin del at Rogass-prosjektet er konsesjonspliktig etter forurensningsloven iallfall som følge av de samlede påregnelige utslipp ved forbrenning av gass hos avtakerne av gass fra prosjektet.

4.            Meldeplikt og konsekvensutredning

Spørsmålet er videre om et prosjekt som Rogass er meldepliktig etter forurensningsloven § 13. Etter første ledd er det meldeplikt for ”virksomhet som kan medføre store forurensninger”. I forskrift 11. juli 1983 nr. 1327 om meldeplikt etter forurensningsloven er det gitt nærmere regler om hva slags virksomhet som er meldepliktig etter forurensningsloven. Av forskriften § 2 første ledd nr. 15 følger at meldeplikten omfatter ”utbygging for utnyttelse av petroleumsforekomst”. Det kan være usikkert om dette omfatter planene i Rogass-prosjektet om mottaksstasjon og distribusjonsnett mv. Det er neppe nødvendig å ta stilling til dette spørsmålet, da forskriften § 2 annet ledd har meldeplikt for annen virksomhet som kan medføre "store forurensninger".

Ifølge konsekvensutredningen pkt. 4.2.3 er brutto utslipp av CO₂ beregnet til i underkant av 100 000 tonn pr. år. Økningen er på 60 000 tonn pr. år, noe som tilsvarer utslipp fra ca. 20 000 personbiler med en gjennomsnittlig årlig kjøring på 15 000 km. Etter Lovavdelingens skjønn er dette en så stor utslippsøkning regionalt at det inntrer meldeplikt etter forskriften § 2 annet ledd. Det er grunn til å legge vekt på at klimagasser anses som et globalt problem med omfattende konsekvenser, og at det vil være i samsvar med lovens intensjoner at denne utfordringen også møtes på regionalt eller nasjonalt nivå.

På denne bakgrunn finner Lovavdelingen det unødvendig å ta stilling til om forurl. § 13 første ledd utgjør et selvstendig grunnlag for meldeplikt, uten hensyn til forskriften. Hvorvidt det skal pålegges utbygger å gjennomføre en konsekvensutredning, og i så fall hvilket omfang av utredningen, er overlatt til forurensningsmyndighetens skjønn, jf. § 13 annet ledd.

5.            Forholdet til plan- og bygningsloven

Det skal drøftes helt kort om det foreligger plikt til konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

Det følger av plan- og bygningsloven § 1 første ledd siste punktum at loven ikke gjelder rørledninger i sjø for transport av petroleum. Rørledningen fra Kårstø til Risavika faller derfor utenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Dermed vil heller ikke reglene om konsekvensutredning av ”rørledninger for transport av olje, gass eller kjemikalier med en diameter på mer enn 800 mm og en lengde på mer enn 40 km”, jf. pkt. 2.8 i vedlegg I til forskrift 21. mai 1999 nr. 502 om konsekvensutredninger, få anvendelse.

Den landbaserte delen (bygging av mottaksstasjon og distribusjonssystem) av Rogass-prosjektet vil derimot omfattes av plan- og bygningsloven. Et aktuelt grunnlag for konsekvensutredning her vil være pkt. 1.5 bokstav b) i vedlegg II, som gjelder ”industrianlegg for transport av gass … med en investeringskostnad på mer enn 50 millioner kroner, og som medfører utarbeidelse av plan etter PBL”. Dersom dette kravet er oppfylt, følger det av § 3 i forskriften at tiltaket skal meldes og konsekvensutredes dersom tiltaket faller inn under ett eller flere av kriteriene i punktene 1-6 i § 4. Her viser vi til konsekvensutredningen s. 16, der det framgår at Lyse Gass AS er i dialog med de relevante myndigheter for å avklare disse forholdene.