§§ 74 og 76 - Tolkning av forurensningsloven §§ 74 og 76 i forbindelse med fjerning av skipsvraket Boiky i Vesterålen

Saksnummer: 2000/08016 E ØR/OCH

Dato: 01.08.2000

 

Tolkning av forurensningsloven §§ 74 og 76 i forbindelse med fjerning av skipsvraket Boiky i Vesterålen

Vi viser til brev fra Miljøverndepartementet 12. mai 2000, der Miljøverndepartementet ber om Lovavdelingens vurdering av to spørsmål i tilknytning til tolkningen av forurensningsloven 13. mars 1981 nr.6 (forurl.) §§ 74 og 76. Det ene spørsmålet gjelder myndighetenes kompetanse til å fullføre tiltak etter forurl. § 74 selv etter at den ansvarlige ønsker å overta oppryddingsarbeidet. Det andre spørsmålet gjelder myndighetenes adgang til å disponere over verdier som måtte oppstå som følge av tiltak etter § 74.

Etter forurl. § 37 annet ledd har forurensningsmyndigheten kompetanse til å gi pålegg om opprydding og fjerning til den som var eier av skip da det ble etterlatt i strid med § 28, eller som er eier når pålegget gis. Forurl. § 28 setter et generelt forbud mot bl.a. etterlating av skipsvrak som kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet. I den videre drøftelsen legger vi til grunn at vilkårene for å pålegge fjerning av skipsvrak i henhold til § 37 annet ledd jf. § 28 er tilstede, og at slikt pålegg er gitt. Videre forutsettes at den som er ansvarlig for å gjennomføre pålegget, unnlater å iverksette de påkrevde tiltak, slik at forurensningmyndighetene har anledning til selv å sørge for iverksetting av tiltakene, jf. forurl. § 74 første ledd.

Spørsmålet i saken er om forurensningsmyndigheten – når først vilkårene for umiddelbar gjennomføring etter forurl. § 74 er tilstede – har rett til å gjennomføre og avslutte de tiltakene som settes i verk, eller om forurensningsmyndigheten må vike tilbake dersom den ansvarlige underveis i opprydningsarbeidet krever å få utføre de resterende tiltak. Tilsvarende problemstilling dukker opp der den ansvarlige ikke krever å overta hele operasjonen, men bare krever å få gjennomføre enkelte deler av den, men uten å ville ta ansvaret for fullstendig praktisk gjennomføring.

Forurensningsmyndighetens adgang til å ”sørge for iverksetting av tiltakene” inntrer når det pålegget som er gitt, ”ikke etterkommes av den ansvarlige”, jf. § 74 første ledd. En naturlig  forståelse av ordlyden er at pålegget ikke ”etterkommes” både når den ansvarlige ikke foretar seg noe som helst, og når bare deler av pålegget gjennomføres. Et eksempel på det siste er at den ansvarlige starter iverksettingen av tiltakene, men deretter ikke gjennomfører det påkrevde arbeid for å oppfylle kravene i pålegget. En konsekvent tolkning av regelen innebærer at pålegget heller ikke kan anses ”etterkommet” dersom den ansvarlige kun sier seg villig til å utføre de avsluttende deler av tiltakene for å etterkomme pålegget. I begge tilfeller inntrer etter ordlyden forurensningsmyndighetens rett til å ”sørge for iverksetting av tiltakene”. I dette ligger ikke bare en rett til å påbegynne, men også til å gjennomføre og avslutte de tiltakene som er nødvendige for å oppfylle kravene i pålegget. I utgangspunktet vil vilkåret for forurensningsmyndighetens rett til å gjennomføre tiltakene derfor være oppfylt selv om den ansvarlige krever å utføre de resterende deler av arbeidet.

Lovgiveren ser imidlertid ikke ut til å ha hatt denne problemstillingen direkte for øyet da bestemmelsen i § 74 ble gitt, slik at det også må vurderes nærmere om tolkningen har støtte i reelle hensyn, eventuelt om det er holdepunkter i andre rettskildefaktorer for å begrense forurensningsmyndighetens kompetanse til å gjennomføre tiltakene når den ansvarlige ønsker å overta arbeidet.

Problemstillingen er som nevnt ikke omtalt i forarbeidene, og det foreligger ikke rettspraksis kjent for Lovavdelingen som er direkte relevant. En dom fra Namdal herredsrett, gjengitt i Rettens Gang 1990 side 343, kan likevel nevnes. Situasjonen var at eieren av et skipsvrak var pålagt av kommunen å fjerne dette, uten at han etterkom pålegget. Kommunen satte da i verk de nødvendige tiltak gjennom en oppdragstaker som påbegynte arbeidet til tross for at eieren arbeidet med skipet. Det arbeidet som eieren utførte, oppfylte imidlertid ikke kravene i pålegget. Etter at tiltakene for å fjerne vraket var satt i verk, anmodet eieren om å overta operasjonen og gjennomføre de resterende deler av arbeidet. Dette gikk kommunen med på, hvorpå kommunen og eieren inngikk en avtale om at eieren påtok seg å utføre det resterende arbeidet.

I og med at kommunen aksepterte at eieren overtok, oppsto ikke spørsmålet om eieren hadde krav på å overta arbeidet. Uten at det kan tillegges nevneverdig vekt ser imidlertid partene ut til å ha vært av den oppfatning at det var nødvendig å etablere en avtale der begge parter samtykket i at eieren skulle overta, for at slik overtakelse kunne finne sted.

Det overordnede formålet bak forurl. § 74 er å legge til rette for å hindre forurensning og forsøpling eller avbøte skadevirkningene, ved at forurensningsmyndigheten gis hjemmel til å handle dersom ikke den ansvarlige handler. I et slikt perspektiv er det likegyldig om det er eieren eller forurensningsmyndigheten som iverksetter tiltakene, så lenge pålegget overholdes. Når eieren ikke bare har plikt, men også den prinsipale retten til å gjennomføre de nødvendige tiltakene, er dette først og fremst av hensyn til eieren selv: Etter forurl. § 76 har eieren refusjonsplikt for de utgifter forurensningsmyndighetene har hatt i forbindelse med tiltak som er iverksatt med hjemmel i § 74. Dersom eieren har de nødvendige kunnskaper og ressurser til å gjennomføre tiltakene, kan det være en økonomisk gunstigere løsning for eieren om han utfører det nødvendige arbeidet på egen hånd. I en slik situasjon foreligger det heller ingen hensyn som tilsier at eieren ikke skal få benytte seg av retten til å sette i verk tiltak på egen hånd.

Dersom forurensningsmyndigheten først setter i verk tiltak, og eieren senere ønsker å overta arbeidet, er det imidlertid ikke lenger bare hensynet til eieren som gjør seg gjeldende. Det vil da også være påkrevd å ta hensyn til at forurensningsmyndigheten har engasjert seg i selve iverksettelsen og utføringen av tiltakene, og hensynet til eieren på den ene siden og forurensningsmyndigheten på den andre siden må avveies. Det er flere hensyn som taler for at eieren ikke skal kunne kreve å overta arbeidet på et senere tidspunkt: Det kan være både administrativt og økonomisk vanskelig for forurensingsmyndigheten å planlegge gjennomføring av tiltak dersom det hefter usikkerhet ved om man får anledning til å gjennomføre hele operasjonen på egen hånd, eller om man kan bli nødt til å overlate arbeidet til eieren etter at tiltak er påbegynt. Denne usikkerheten i forutberegneligheten kan til syvende og sist også ramme miljøinteressene fordi den kan bidra til at forurensningsmyndigheten trenger lengre tid for å avklare hva som kan komme til å skje om man griper til umiddelbar gjennomføring. Det vil også være en reell risiko for at selve skifte av operatør for tiltaket – fra forurensningsmyndigheten til den primæransvarlige – kan medføre forsinkelser med mulige skadevirkninger for miljøet. Ikke minst vil en slik risiko være nærliggende der den ansvarliges tidligere passivitet skyldes manglende vilje mer enn manglende evne til å etterleve pålegget.

Det må også mer generelt kunne legges vekt på den ansvarliges passivitet: Vedkommende har hatt sin mulighet til å etterleve pålegget, men har sviktet. Dette har gjort det nødvendig for myndighetene å gå til et uvanlig skritt – nemlig umiddelbar gjennomføring. Når situasjonen har utviklet seg slik at dette har blitt nødvendig, taler mye for at den ansvarlige har tapt sin rett – fullstendig – til selv å rydde opp.

Videre kan det påpekes at  forurensningsmyndigheten ofte er avhengig av å engasjere private oppdragstakere til å utføre arbeidet. Dersom eieren kan kreve å overta arbeidet etter at kontrakt er inngått med tredjeperson, kan forurensningsmyndigheten komme i erstatningsansvar for manglende oppfyllelse av kontrakten. Dette taler også for at forurensningsmyndigheten har rett til å gjennomføre og avslutte tiltakene på egen hånd.

Etter Lovavdelingens syn er det alt i alt – på bakgrunn av lovens ordlyd, formål og reelle hensyn for øvrig – klart at den ansvarlige etter forurensningsloven § 74 jf. § 37 annet ledd  ikke har krav på å få overta eller tre inn i et oppryddingsarbeid som gjennomføres av forurensningsmyndigheten med hjemmel i de nevnte bestemmelsene.

2      Etter forurl. § 76 kan det offentliges utgifter etter § 74 ”kreves dekket av den ansvarlige for forurensningen eller avfallsproblemene”. Ansvarssubjektet ved fjerning av skipsvrak er den som var eier da skipet ble etterlatt, eller den som er eier når pålegget gis, jf. forurl. § 37 annet ledd. Eieren er altså ansvarlig for de utgifter som myndighetene pådrar seg ved fjerning av vraket. I forarbeidene til § 76 (Ot. prp. nr. 11 (1979-80) s. 169 sp. 1) legges det til grunn at retten til refusjon bare gjelder utgifter til tiltak som står i et rimelig forhold til de skader eller ulemper som skal unngås, jf. § 7 annet ledd annet punktum. Uttalelsen tar direkte sikte på tiltak med hjemmel i § 7 annet ledd. En lignende uttalelse finnes i motivene til § 37 (Ot. prp. nr. 11 (1979-80) s. 149 sp. 1), der det i tilknytning til paragrafens første ledd heter at det (bare) bør kunne skje en reduksjon der utgiftene åpenbart er urimelige eller unødvendig høye, med henvisning til prinsippet i den da gjeldende regel om skadelidtes medvikning i strl. ikrl. § 25. På denne bakgrunn er det også grunn til å anta at refusjonskravet ved gjennomføring av pålegg gitt etter forurl. § 37 annet ledd ikke kan omfatte utgifter som er unødvendig og urimelig høye i forhold til det arbeid som skal utføres, jf. den alminnelige regel om medvirkning i skadeserstatningsloven § 5-1.

I Miljøverndepartementets brev pekes det på at hvis forurensningsmyndigheten kan disponere over verdiene i vraket, kan refusjonskravet begrenses til det overskytende slik at det legges en nettoberegning til grunn for refusjonskravet. Etter Lovavdelingens mening er det grunn til å fastholde at refusjonskravet utgjøres av ”[d]et offentliges [samlede] utgifter, skade eller tap”, jf. § 76 første ledd innledningsvis. Det som skjer, synes i tilfelle å være at refusjonskravet (delvis) gjøres opp ved motregning i verdien av vraket.

Når oppryddingen gjennomføres av forurensningsmyndigheten, vil myndigheten normalt også komme i besittelse av vraket eller det metallet som vraket gradvis blir omformet til. Dersom dette har en økonomisk verdi – som i det foreliggende tilfellet – blir det av interesse for forurensningsmyndigheten å få avklart i hvilken utstrekning denne besittelsen kan benyttes for å sikre dekning av de utgifter man har hatt til opprydding.

Her kan man tenke seg flere løsninger:

a) For det første kan man tenke seg at forurensningsmyndigheten er blitt eier av vraket/metallet ved lovlig okkupasjon, og dermed kan utøve eierbeføyelser. Det forutsetter imidlertid at tidligere eier har oppgitt (derelinkvert) sin eiendomsrett.

b) Dersom utgiftene med å hugge opp skipet og få metallet på land er større enn metallverdien, har vraket i sin nåværende posisjon en negativ verdi. Fra dette kunne man trekke den slutning at de positive verdiene først skapes i og med landingen av metallet og at disse derfor må tilhøre forurensningsmyndigheten. Ut fra et slikt syn blir myndighetene eier av metallet i og med landingen. Dette er imidlertid et radikalt synspunkt som kan være nærliggende fra et miljørettslig synspunkt, men som ikke har noe sikkert grunnlag i gjeldende rett og vil bli drøftet nærmere nedenfor.

c) Som en tredje løsning kan man legge til grunn at eiendomsretten ikke berøres av opphugging og landing av metallet. Forurensningsmyndigheten har imidlertid et krav mot eieren og det er sammenheng mellom dette kravet og besittelsen. Myndighetene kan dermed – ut fra den alminnelige lære, jf. Sjur Brækhus, Omsetning og kreditt 2 (2. utg., 1994) s. 501 – benytte seg av sin tilbakeholdsrett. Rett til tilbakehold gir imidlertid ikke noen rett til å selge, (bortsett fra enkelte særlige tilfelle, jf. Brækhus op.cit. s. 538 flg.), og problemet er derfor – i denne saken – ikke løst for forurensningsmyndigheten. Etter lov 20. juli 1893 nr. 2 om Stranding og Vrag § 6 annet ledd skal bergeren levere tilbake vraket til eieren, men bare ”mot å få dekket bergelønn”. Også på dette grunnlaget vil myndighetene ha tilbakeholdsrett, men heller ikke denne bestemmelsen gir rett til å selge vraket.

d) Legges til grunn at eiendomsretten ikke er oppgitt, er utgangspunktet at myndighetene ikke kan selge vraket/metallet uten særskilt rettslig grunnlag. Spørsmålet som reises fra Miljøverndepartementet synes da å være om forurensningsloven gir hjemmel for slikt salg, og om myndighetene deretter kan erklære motregning med refusjonskravet overfor eieren.

Lovavdelingen legger ut fra det opplyste til grunn at vraket ikke kan anses derelinkvert etter alminnelige tingsrettslige regler. Vi finner det på den annen side klart at staten ved forurensningsmyndigheten vil ha tilbakeholdsrett i vraket (skrapmetallet) til sikkerhet for sitt refusjonskrav. Spørsmålet er om staten som følge av oppryddingstiltaket kan få en videregående rett til vraket (skrapmetallet) – en eiendomsrett eller en salgsrett.

Selv om det etter alminnelige tingsrettslige regler er vanskelig å se at eiendomsretten kan falle bort mot eierens klare protest, er det likevel forhold som her kan trekke i retning av bortfall. Eierposisjonen medfører også plikter. Når eieren vedvarende har tingen liggende på et sted det ikke er adgang til, kan det reises spørsmål om ikke grunneieren etter hvert kan tilegne seg tingen selv om eieren uttrykkelig holder fast ved sin eiendomsrett, iallfall dersom tingen er uten praktisk eller økonomisk verdi der den ligger. Det samme vil da gjelde i forhold til forurensningsmyndigheten når tingen er etterlatt i strid med miljøvernlovgivningen. At det kan være adgang til å inndra vraket med hjemmel i straffeloven § 35 fordi eieren har gjort seg skyldig i en straffbar handling ved ikke å etterkomme pålegg om opprydding, jf. forurl. § 79 første ledd bokstav b, er neppe noe avgjørende argument mot en slik løsning.

Det finnes eksempler i annen lovgivning på salgsrett eller på at eiendomsretten går over. Etter lov 10. april 1969 nr. 17 om hendelege eigedomshøve § 4 får tilvirkeren av en ting eiendomsretten til tingen selv om materialet tilhører en annen, dersom arbeidet med tilvirkningen er mer verdt enn materialet og tilvirkeren ikke er noe nevneverdig å bebreide. Eieren av materialet har imidlertid rett til vederlag etter § 5.  Forarbeidene viser imidlertid at flytting og transport av tingen ikke er nok til å falle inn under bestemmelsene, se Sivillovbokutvalets rådsegn 7 (1963) s. 21 og Ot. prp. nr. 30 (1967-68) s. 14 sp. 1.– Etter den ennå gjeldende vassdragsloven 15. mars 1940 nr. 3 § 82 mister eieren av sunket trevirke sin rett dersom han ikke gjør den gjeldende ved å betale utgiftene til opptaking, se § 82 nr. 6 jf. nr. 1. Dersom verdien av det opptatte virket er vesentlig større enn et rimelig vederlag for opptakingen, skal imidlertid virket selges og utbyttet fordeles etter hittegodslovens regler. I visse tilfelle kan opptatt trevirke selges uten videre til dekning av utgiftene, jf. § 82 nr. 7.

Ut fra rettferdshensyn kan det imidlertid reises innvendinger mot å legge til grunn at eiendomsretten til vraket kan gå over på forurensningsmyndigheten samtidig som forurensningsmyndigheten kan gjøre refusjonskravet etter § 76 gjeldende fullt ut. Selv om dette ville stimulere til opprydding, ville det virke som en dobbelt fordel for forurensningsmyndigheten og en tilsvarende dobbelt belastning for vrakeieren.

Etter forurl. § 76 kan utgiftene til oppryddingen ”kreves dekket” av den ansvarlige. Bestemmelsen gir utvilsomt hjemmel for å gjøre et alminnelig formueskrav gjeldende etter ordinære rettsregler. Men selv om spørsmålet ikke er omtalt i motivene, er ordlyden vid nok til å omfatte dekning i de gjenstander som forurensningsmyndigheten har fått besittelsen av gjennom en oppryddingsaksjon med hjemmel i § 74. En slik forståelse vil bidra til å effektivisere bestemmelsen og dermed lette gjennomføringen av lovens regler og fremme de miljømål som forurensningsloven har til formål å ivareta. Etter det Lovavdelingen kan se, er det i saken ikke opplyst noen reell beskyttelsesverdig interesse på vrakeierens hånd som taler avgjørende mot en slik løsning. I lys av de argumenter som taler for at eiendomsretten går helt tapt ved langvarig neglisjering av pålegg om opprydding, fremstår en slik fortolkning av forurl. § 76 som en mellomløsning som også ivaretar de hensyn som taler mot bortfall av eiendomsretten.

Lovavdelingen vil på denne bakgrunn anta for sin del at forurensningsmyndigheten med hjemmel i forurl. § 76, eventuelt på grunnlag av ulovfestet rett, kan dekke sitt refusjonskrav ved å selge det vrak (skrapmetall) som er innvunnet ved en oppryddingsaksjon med hjemmel i § 74. Løsningen fremstår som mindre tvilsom i lys av den tid som er gått siden vraket ble etterlatt. Vi tilføyer likevel at spørsmålet i tilfelle av tvist hører under domstolene. Vi tilføyer også at spørsmålet om prioritet mellom myndighetenes krav og eventuelle andre rettighetshavere ikke har noen klar rettskildeforankring med denne løsningen, men at det kan være naturlig å gi myndighetenes krav prioritet foran alle andre heftelser i tråd med en analogi fra sjøl. §§ 52 jf. 51 nr. 5. Til slutt vil vi påpeke at vi ved vurderingene ovenfor har lagt til grunn at kostnadene ved hevingen av vraket overstiger verdien av skrapet. Dersom det i stedet er slik at verdien overstiger oppryddingskostnadene, vil det oppstå ytterligere spørsmål som må overveies før den skisserte løsning i tilfelle kan fastholdes.