§ 75 - NOU 2017: 13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland - forholdet til Grunnloven § 75 bokstav c

Brevdato: 27.07.2018

NOU 2017:13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland – forholdet til Grunnloven § 75 bokstav c

1.       Innledning

Vi viser til brev 22. november 2017. Finansdepartementet ber Lovavdelingen vurdere «om Grl. § 75 c setter beskrankninger av betydning for utvalgets forslag om at kontroll- og tilsynsmyndighet med sentralbankvirksomheten ivaretas av et styre utpekt av Kongen i statsråd bestående av kun eksterne medlemmer samt at tilsyn med styret legges til departementet». Finansdepartementet ber også om at Lovavdelingen vurderer «oppgavene banken er gitt med hjemmel i sentralbankloven § 17», og om forslaget reiser andre spørsmål av konstitusjonell art. Etter telefonsamtale med Finansdepartementet 12. februar 2018 forstår vi det slik at Finansdepartementet med «andre spørsmål» sikter til spørsmål som oppstår i forbindelse med Grunnloven § 75 bokstav c. Vi presiserer at uttalelsen vår kun dreier seg om de konstitusjonelle rammene, og ikke hvilke ordninger som bør foretrekkes innenfor slike rammer.

Finansdepartementet ber med andre ord om en vurdering av hvilke krav Grunnloven § 75 bokstav c stiller til organiseringen av tilsyn/kontroll med Norges Bank. I det følgende taler vi stort sett om «tilsyn», og ikke «kontroll». Uttrykket «tilsyn» sikter til det samme som i Grunnloven § 75 bokstav c omtales som «oppsyn».

Grunnloven § 75 bokstav c lyder (henholdsvis bokmåls- og nynorskversjonen):

«Det tilkommer Stortinget … å føre oppsyn med rikets pengevesen, …» / «Det høyrer Stortinget til å føre oppsyn med pengestellet i riket, …»

Spørsmålet om hvilke nærmere rammer bestemmelsen oppstiller, har oppstått i forbindelse med forslaget til ny sentralbanklov. I NOU 2017: 13 Ny sentralbanklov. Organisering av Norges Bank og Statens pensjonsfond utland er et av forslagene fra Sentralbanklovutvalget at det opprettes et styre for Norges bank med sju medlemmer, der medlemmene er uavhengige av den daglige ledelsen og administrasjonen i banken. Konsekvensen av dette er etter utvalgets syn at behovet for et representantskap faller bort. Representantskapets medlemmer velges i dag av Stortinget, som det også avgir årlige rapporter til.

Det er særlig spørsmålet om det vil være i strid med Grunnloven § 75 bokstav c å oppheve ordningen med et stortingsoppnevnt tilsynsorgan (representantskapet) som er bakgrunnen for Finansdepartementets henvendelse hit. Representantskapet i Norges Bank har hentet inn en utredning fra professor Eivind Smith (datert 25. september 2017). Smith mener at Sentralbanklovutvalget ikke «har fremlagt et grunnlag som er tilstrekkelig til å begrunne sikre konklusjoner om det nærmere innholdet av § 75 C under vår tids forhold» (utredningen s. 15).

2.       Styringsmodellen etter dagens sentralbanklov

Det følger av sentralbankloven § 5 at hovedstyret og representantskapet i dag er Norges Banks øverste organer.

Etter § 5 annet ledd har hovedstyret den «utøvende og rådgivende myndighet etter denne lov». Det innebærer at det er hovedstyret som fatter vedtak om bruk av virkemidler i pengepolitikken og i arbeidet med finansiell stabilitet. Det har ansvaret for tilsynet med bankens administrasjon og drift, og det fører tilsyn med bankens virksomhet, jf. § 5 annet ledd annet til femte punktum.

I § 6 bestemmes det at hovedstyret skal ha åtte medlemmer. Hovedstyret ledes av sentralbanksjefen, som også er daglig leder i banken. To visesentralbanksjefer skal være første og andre nestleder. For øvrig er flertallet av hovedstyrets medlemmer eksterne. I § 6 femte ledd oppstilles det enkelte begrensninger i hvem som kan velges som medlem av hovedstyret.

Representantskapets oppgaver og myndighet reguleres av sentralbankloven § 5 fjerde til sjette ledd.

Etter § 5 fjerde ledd skal representantskapet føre tilsyn med bankens drift og med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Fjerde ledd gir også representantskapet rett til innsyn i alle bankens anliggender og til å foreta nødvendige undersøkelser.

I § 5 fjerde ledd tredje punktum slås det fast at representantskapet ikke skal føre tilsyn med hovedstyrets utøvelse av skjønnsmyndighet etter loven.

Etter § 5 femte ledd skal representantskapet velge én eller flere revisorer og godkjenne revisors redegjørelse. Representantskapet skal også fastsette årsregnskapet til banken og vedta budsjettet etter forslag fra hovedstyret. Det skal også avgi uttalelse om hovedstyrets protokoller, om tilsynet med banken og saker det forelegges fra hovedstyret.

Frem til og med 2010 rapporterte representantskapet til Finansdepartementet, som meddelte Stortinget representantskapets rapport som et vedlegg til den årlige finansmarkedsmeldingen. Det følger nå av § 30 fjerde ledd at representantskapet rapporterer direkte til Stortinget.

§ 5 femte ledd oppstiller også en regel om at representantskapet i tvilstilfelle avgjør hvilke saker som er av «administrativ karakter» etter § 6 tredje ledd, § 7 sjette ledd og §11 annet ledd. Representantskapet fastsetter også regler for bankens lån til ansatte. Etter femte ledd har representantskapet dessuten adgang til å fatte vedtak om at produksjon av mynt og pengesedler skal skje i et selskap som banken helt eller delvis eier.

Valg av medlemmer til Norges Banks representantskap reguleres av sentralbankloven § 7. Det følger av bestemmelsen at representantskapet består av femten medlemmer som er valgt av Stortinget for fire år.

3.       Forvaltningen av statens pensjonsfond utland

Etter lov 21. desember 2005 nr. 123 om statens pensjonsfond § 2 første ledd første punktum forvaltes statens pensjonsfond av Finansdepartementet. Det fremgår av § 2 første ledd annet punktum at Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Etter § 2 annet ledd plasseres SPU som innskudd på konto i Norges Bank. Motverdien forvaltes etter nærmere bestemmelser fastsatt av departementet, jf. § 7. Med hjemmel i loven § 2 annet ledd og § 7 er det vedtatt et mandat 8. november 2010 nr. 1414 for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland.

Det følger videre av sentralbankloven § 5 tredje ledd at hovedstyret kan bestemme at virksomhet som ledd i forvaltningen av Statens pensjonsfond utland skal utøves av et selskap som banken helt eller delvis eier, og hvor hovedstyret representerer banken som eier.

Når det gjelder hvilke oppgaver de styrende organene i Norges Bank har med tilsyn med bankens forvaltning av SPU, uttaler Finansdepartementet i brevet hit:

«Lov om Statens pensjonsfond inneholder ikke særskilte kompetansebestemmelser hva gjelder kontroll og tilsyn for de styrende organene i Norges Bank. Slike bestemmelser følger heller ikke av Finansdepartementets mandat for forvaltningen av SPU. Dermed får sentralbanklovens bestemmelser om bankens styrende organer som utgangspunkt anvendelse også for bankens ansvar for forvaltningen av SPU.»

Vi legger departementets standpunkt til grunn for vår konstitusjonelle vurdering. Vi viser for øvrig til beskrivelsen av sentralbankloven § 5 i punkt 3.

4.       Sentralbankloven § 17

Sentralbankloven § 17 lyder:

Ǥ 17 Statens bankforretninger

I den utstrekning Kongen​ bestemmer det, skal banken utføre bankforretninger for staten, statsbanker og offentlige fond og yte tjenester ved opptak av statslån og forvaltning av statsgjeld.»

Bestemmelsen åpner for at Norges Bank kan pålegges å utføre banktjenester for staten, statsbanker og offentlige fond. I Ot.prp. nr. 25 (1984–85) s. 94 heter det at bestemmelsen ikke gir Norges Bank noen enerett til å utføre betalingstjenester for staten. «[U]t fra det særskilte tilknytningsforhold som eksisterer mellom banken og staten» ble det likevel ansett som naturlig at det først og fremst er Norges Bank, og ikke private banker, som tar seg av slike tjenester. Kongens myndighet etter sentralbankloven § 17 er ved kgl. res. 21. juni 1985 delegert til Finansdepartementet (jf. delegeringsvedtaket punkt 4).

For de av oppgavene som banken er pålagt etter § 17, skriver Finansdepartementet i brevet hit:

«I likhet med hva som gjelder for forvaltningen av SPU er det ikke fastsatt egne kompetansebestemmelser hva gjelder kontroll- og tilsyn for de styrende organene i Norges Bank for disse oppgavene. Sentralbanklovens bestemmelser om bankens styrende organer får dermed anvendelse også for bankens ansvar for kontoordningen og statsgjeldforvaltningen.»

Også her legger vi Finansdepartementets standpunkt til grunn for vår konstitusjonelle vurdering. Vi viser for øvrig til beskrivelsen av sentralbankloven § 5 i punkt 3.

5.       Forslag til ny organisering av sentralbanken – NOU 2017: 13

Sentralbanklovutvalget har lagt frem tre ulike forslag til ny organisering av Norges Bank. Disse er stikkordsmessig beskrevet på følgende måte i overskriftene til punkt 35.1, 35.2 og 35.3 i NOU 2017: 13:

• Modell A: Sentralbankvirksomhet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i adskilte organisasjoner. Lov om Norges Bank og lov om Forvalter av Statens pensjonsfond utland
• Modell B: Sentralbankvirksomhet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i samme organisasjon. Lov om Norges Bank med eget styre for kapitalforvaltning
• Modell C: Sentralbankvirksomhet og forvaltningen av Statens pensjonsfond utland i samme organisasjon. Lov om Norges Bank med styre og representantskap

I både modell A og B foreslår utvalget en styringsmodell der representantskapet i Norges Bank avvikles. I begge disse modellene foreslås det isteden et styre med bare eksterne medlemmer, der medlemmene er uavhengige av den daglige ledelsen og administrasjonen i banken. Styret vil da få en funksjon tilsvarende styrer i andre statlige og private virksomheter, ved at det overtar representantskapets ansvar for å føre tilsyn med den daglige ledelse og virksomhet i Norges Bank. Når sentralbanksjefen ikke lenger skal være styremedlem og dermed ikke lenger vil ha dobbeltrollen vedkommende i dag har som både styreleder og daglig leder, er det etter utvalgets syn ikke lenger behov for et uavhengig tilsynsorgan. Dette kan etter utvalgets syn tvert imot bidra til uklare ansvarslinjer, overlappende tilsynsarbeid, rollekonflikt og ansvarspulverisering.

Finansdepartementet overtar på sin side representantskapets oppgave med å utpeke revisor, godkjenne bankens regnskap og føre tilsyn med styrets beslutninger, styring og kontroll mv. Finansdepartementet skal fortsatt ha ansvar for å evaluere bankens bruk av skjønnsmyndighet og måloppnåelse.

Modell C er den eneste modellen som viderefører representantskapet som et eget organ. I denne modellen videreføres ordningen med et styre som ledes av sentralbanksjefen og et representantskap. Sentralbanksjefen vil imidlertid også bli leder av en komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Utvalget anbefaler også at representantskapet videreføres med noen færre medlemmer og med en presisering og klargjøring av arbeidsoppgavene.

6.      Grunnloven § 75 bokstav c

6.1    Generelt

Grunnloven § 75 bokstav c ble vedtatt i 1814, det vil si to år før opprettelsen av Norges Bank. Flere av grunnlovsutkastene forutsatte imidlertid eksistensen av en bank som pengevesenet kunne administreres gjennom (se nærmere Martin Austnes, Kampen om banken. Et historisk perspektiv på utformingen av det nye Norges bank- og pengevesen ca. 1814–1816, Norges Banks skriftserie nr. 49 (2016) s. 114 flg.).

Som følge av unionen med Sverige fikk Grunnloven ved revisjonen høsten 1814 en bestemmelse i § 110 som lød slik:

«Norge beholder sin egen Bank og sit eget Penge- og Myntvæsen, hvilke Indretninger ved Lov bestemmes.»

Bestemmelsen slik den her er gjengitt, ble tatt ut av Grunnloven i 1911 (i stedet kom en bestemmelse om statens reservefond). Mellom 1911 og 2016 var dermed Grunnloven § 75 bokstav c den eneste grunnlovsbestemmelsen som kan sies å ha særskilt betydning for Norges Banks virksomhet. Etter grunnlovsvedtak 24. mai 2016 bestemmer Grunnloven § 33 dessuten at «Norges Bank er landets sentralbank».

Bakgrunnen for vedtakelsen av Grunnloven § 75 bokstav c var først og fremst erfaringen med hyperinflasjon som følge av Norges deltakelse i napoleonskrigene. Finansiering av krigsinnsatsen skjedde gjennom produksjon av stadig nye mengder pengesedler. Den store pengeproduksjonen fungerte i praksis som en form for indirekte skattlegging: Staten fikk mer penger til disposisjon, samtidig som penger på privatpersoners hender sank i verdi. Riksforsamlingen på Eidsvoll mente i lys av dette at det var nødvendig at Grunnloven inneholdt en regel om at et folkevalgt organ skulle føre tilsyn med pengevesenet (se Lie mfl., Norges Bank 1816–2016 (2016) s. 27 flg.). Den historiske bakgrunnen for bestemmelsen har altså vært behovet for å kunne føre tilsyn med mekanismene som sikrer prisstabilitet. Om forståelsen av begrepet «prisstabilitet» i dag viser vi til NOU 2017: 13 s. 125–126 (boks 10.2). Vi nevner for fullstendighetens skyld at Sentralbanklovutvalget i sitt forslag til formålsbestemmelse i ny sentralbanklov § 1-2 første ledd nytter formuleringen «å opprettholde en stabil pengeverdi», og at det ulike steder i utredningen (NOU 2017: 13) tales om å «bevare pengenes verdi». Mulige forskjeller i meningsinnholdet i de ulike formuleringene får ikke betydning for vår vurdering.

Selv om tanken om en egen bank lå i bakgrunnen da Grunnloven § 75 bokstav c ble vedtatt, forutsetter ikke ordlyden i grunnlovsbestemmelsen at pengevesenet er organisert på en bestemt måte, eller at det en gang eksisterer som en særskilt institusjon.

Derimot stiller ordlyden et tydelig krav om at Stortinget skal føre tilsyn med pengevesenet. Ordlyden gir imidlertid ikke nærmere beskjed om hvordan dette tilsynet skal føres, eller hvem eller hva det skal føres tilsyn med. Grunnloven § 75 bokstav c må ut fra sin ordlyd og plassering forstås som en bestemmelse om Stortingets rett – eller myndighet – til å føre tilsyn med pengevesenet. Det reiser seg imidlertid også spørsmål om hva Stortinget er forpliktet til å gjøre eller sørge for.

I det følgende vil vi ta stilling til hva som omfattes av «rikets pengevesen» (punkt 6.2). Vi omtaler særskilt spørsmålet om dette også omfatter Statens pensjonsfond utland (punkt 6.3) og de oppgavene Norges Bank kan bli pålagt med hjemmel i sentralbankloven § 17 (punkt 6.4). Vi går endelig nærmere inn på hva som ligger i at Stortinget skal «føre oppsyn» (punkt 6.5).

6.2    «Rikets pengevesen»

Gjennom Grunnloven § 75 bokstav c er Stortinget tillagt som en særlig oppgave å føre tilsyn («oppsyn») med «rikets pengevesen». Vi kommer i punkt 6.5 tilbake til hva som nærmere ligger i denne tilsynsfunksjonen, men drøfter først spørsmålet om hvem eller hva det skal drives tilsyn med.

Med «rikets pengevesen» siktes det prinsipielt til en funksjon eller oppgave, eller flere slike. Disse funksjonene kan tenkes å være spredt på flere institusjoner. Stortinget må kunne føre tilsyn med pengevesenet, slik grunnlovsbestemmelsen foreskriver, uavhengig av hvordan pengevesenet er organisert.

I 1892 uttalte Aschehoug at «rikets pengevesen» omfattet «ikke blot Myntvæsenet, men ogsaa Udstedelsen af Banksedler, der ere tvungne Betalingsmidller, eller andre Pengeræpresentativer» (Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, 2. utg. bind II (1892) s. 384). Utenfor «rikets pengevesen» faller etter Aschehougs syn bankenes alminnelige innskudds- og utlånsvirksomhet (s. 386– 387).

Tilsvarende synspunkter kommer til uttrykk hos Morgenstierne, Lærebok i den norske statsforfatningsrett, 3. utg. bind 2 (1927) s. 329. Morgenstierne knytter virkeområdet for Grunnloven § 75 bokstav c til produksjon av penger (og pengerepresentativer) som utgjør tvungne betalingsmidler, idet han uttaler:

«Den del av forvaltningen, som paa denne maate er underlagt Stortingets umiddelbare tilsyn, betegnes som «rikets pengevæsen», og herunder maa ikke blot utmyntningen, men ogsaa utstedelsen av banksedler, som skal danne tvunget betalingsmiddel, antas at indagaa.»

Morgenstierne tilføyer så (s. 329):

«Saalænge utstedelsen av saadanne pengerepræsentativer er forbeholdt en enkelt, til staten knyttet, centralbank som Norges Bank, stemmer det vistnok best med tanken i nærværende grundlovsbestemelse, at denne banks virksomhet overhodet er Stortingets direkte kontrol underlagt.»

Syrstad, Sentralbankens uavhengighet (2003), uttaler (på s. 205) at «[k]jernen» i begrepet «Pengevæsen», slik dette brukes i grunnloven, er … myndigheten over utstedelsen av mynter og sedler som er tvungne betalingsmidler». Han viser videre til at grunnlovsbestemmelsen «[h]elt sikkert» også omfatter «Norges Banks administrative forhold, f.eks. bankens budsjetter og planer for distriktsavdelinger», og at dette «må følge allerede av at banken er gitt stilling som monopolist på utstedelse av tvungne betalingsmidler». Vi nevner for fullstendighetens skyld at Norges Bank ikke lenger har distriktsavdelinger.

Syrstad legger videre til grunn at uttrykket «rikets pengevesen» må tolkes «dynamisk», «noe som medfører at «Pengevæsen» i utgangspunktet omfatter den gjeldende pengepolitikk», jf. Syrstad (2003) s. 205. Om begrepet «pengepolitikk», og om forholdet mellom pengepolitiske mål og virkemidler, viser vi til NOU 2017: 13 s. 121 flg.

Også andre virkemidler enn styringsrenten vil kunne påvirke prisutviklingen og dermed prisstabiliteten. Syrstad viser til at både «regjeringens fastlegging av pengepolitiske mål og sentralbankens pengepolitiske transaksjoner, først og fremst rentefastsettelse, markedsoperasjoner og forvaltningen av valutareservene», omfattes av Grunnloven § 75 bokstav c, jf. Syrstad (2003) s. 205–206. Syrstad drøfter på s. 206 noe nærmere avgrensningen av det grunnlovsbestemte begrepet «pengevesen», og han fremhever blant annet at uttrykket «pengevesen», selv om det må tolkes dynamisk, «peker nokså klart mot pengeskapningsprosessen med nominelt ankerfeste i sentralbankens pengemonopol».

Vi har merket oss at Sentralbanklovutvalget sier seg enig i Syrstads hovedsynspunkt om at «Grunnloven § 75 bokstav c … [bør] tolkes dynamisk, dvs. at bestemmelsen vil omfatte også de virkemidlene som benyttes i utøvelsen av pengepolitikken i dag», jf. NOU 2017: 13 s. 403.

Vi kan slutte oss til dette hovedsynspunktet. En slik dynamisk eller formålsbestemt tolking av bestemmelsen som Syrstad gir anvisning på, synes nødvendig for å fange opp viktige endringer i finanssystemet etter 1814. I dag utgjør sedler og mynter ca. 2,4 prosent av den totale pengemengden (jf. NOU 2017: 13 s. 189). Det er med andre ord ikke kun produksjonen av fysiske sedler og mynter som har betydning for pengepolitikken, herunder målet om prisstabilitet. I dag er styringsrenten Norges Banks viktigste pengepolitiske virkemiddel (jf. for så vidt NOU 2017: 13 s. 137 om styringsrentens betydning i pengepolitikken i sin alminnelighet). I Norge er styringsrenten for tiden renten på bankenes normale innskudd over natten i Norges Bank (foliorenten).

Ut fra den historiske bakgrunnen for vedtakelsen av Grunnloven § 75 bokstav c og den avgrensningen av grunnlovsbestemmelsen som vi har lagt til grunn foran, vil det etter vårt syn være dekkende å si at formålet med grunnlovsbestemmelsen er å sikre en særlig demokratisk kontroll med pengepolitikken. Denne kontrollen omfatter både målsetningen for pengepolitikken og de virkemidlene som nyttes for å nå målene.

Gjeldende «forskrift for pengepolitikken» er vedtatt av Kongen i statsråd med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd (forskrift 2. mars 2018 nr. 305). Etter forskriften § 1 skal «[p]engepolitikken … opprettholde en stabil pengeverdi gjennom lav og stabil inflasjon». Etter § 2 «[forestår] Norges Bank … den operative gjennomføringen av pengepolitikken».

6.3    Er forvaltningen av Statens pensjonsfond utland en del av «rikets pengevesen»?

Spørsmålet er etter dette om «rikets pengevesen» også omfatter forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU).

I den forbindelse kan det være av betydning å omtale forvaltningen av SPU noe nærmere. Etter lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond § 1 «[skal] Statens pensjonsfond … understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter». «Målsetting for forvaltningen» følger av § 1-3 i mandat (fastsatt av Finansdepartementet) 8. november 2010 nr. 1414 for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Ifølge § 1-3 første ledd «[skal banken] … søke å oppnå høyest mulig avkastning etter kostnader målt i investeringsporteføljens valutakurv, jf. § 4-2 første ledd, og innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen». Målsetningen for forvaltningen er dermed en annen enn målsetningen ved bruk av de pengepolitiske virkemidlene. Etter forskrift 2. mars 2018 nr. 305 for pengepolitikken § 1 skal som nevnt «[pengepolitikken] … opprettholde en stabil pengeverdi gjennom lav og stabil inflasjon», og etter § 3 første punktum «[skal det] operative målet for pengepolitikken … være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst.».

I forvaltningen av SPU vil en høy avkastning gi et større fond, noe som igjen gir staten mer penger som kan anvendes over statsbudsjettet. Selv om også pengebruken over statsbudsjettet, altså finanspolitikken, kan påvirke prisstabiliteten, er det etter vårt syn klart at denne typen finanspolitiske virkemidler faller utenfor begrepet «rikets pengevesen». Etter vårt syn ligger også forvaltningen av SPU såpass langt utenfor kjernen i begrepet «rikets pengevesen» at det ikke naturlig dekkes av Grunnloven § 75 bokstav c. Samme standpunkt synes lagt til grunn av Eivind Smith i den utredningen som er inntatt som vedlegg til Dokument 12:29 (2011–2012) (grunnlovsforslag om ny § 33 i Grunnlova (grunnlovsfesting av Noregs Bank)), se s. 167. Vi viser også til Syrstads synspunkter slik disse er gjengitt i punkt 6.2.

Heller ikke kan vi se at grunnlovsbestemmelsen senere har blitt tolket på en måte som gir grunnlag for å inkludere forvaltningen av Statens pensjonsfond utland. Som vi kommer tilbake til i punkt 6.5.3, har representantskapet i Norges Bank i meget lang tid ført tilsyn med deler av bankens virksomhet som utvilsomt faller inn under grunnlovsbestemmelsens virkeområde. En tilsvarende langvarig praksis for tilsyn med forvaltningen av SPU kan, av naturlige grunner, ikke påvises. E. Smith karakteriserer i sin utredning det nåværende tilsynet med SPU som «et biprodukt av beslutningen om å legge formuesforvaltningen til Norges Bank» (utredningen s. 2). Dermed oppstår heller ikke, med sikte på SPU, noe spørsmål om den konstitusjonelle betydningen av en langvarig praksis for innretningen av tilsynsvirksomheten, jf. punkt 6.5.3 nedenfor.

Stortingets innflytelse på dette området ligger i stedet på andre hold, blant annet gjennom myndighet til å bestemme om bruken av fondet ved utøvelse av bevilgningsmyndigheten etter Grunnloven § 75 bokstav d. Vi nevner også Grunnloven § 19. Stortingets innflytelse gjenspeiles i lov om statens pensjonsfond, hvor det i § 5 heter at «[m]idlene i Statens pensjonsfond kan bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget».

Samlet sett synes ikke forvaltningen av SPU, slik målene for fondet i dag er angitt, å være av en slik karakter at den er omfattet av betegnelsen «rikets pengevesen». Etter vårt syn vil konklusjonen gjelde uavhengig av i hvilken grad forvaltningen av fondet knyttes til Norges Banks organisasjon.

6.4    Er oppgaver som Norges Bank kan bli pålagt etter sentralbankloven § 17, en del av «rikets pengevesen»?

Når det gjelder oppgaver som Norges Bank kan bli pålagt etter sentralbankloven § 17, nøyer vi oss med noen korte merknader. Umiddelbart kan det se ut til at disse oppgavene – å «utføre bankforretninger for staten, statsbanker og offentlige fond», samt å «yte tjenester ved opptak av statslån og forvaltning av statsgjeld» – faller utenfor det som naturlig er omfattet av begrepet «rikets pengevesen», slik dette er beskrevet i punkt 6.2 foran. Som nevnt der er hovedsynspunktet at begrepet «rikets pengevesen» som utgangspunkt omfatter gjeldende pengepolitikk, herunder de virkemidlene som nyttes for å nå målet eller målene for pengepolitikken.

Vi finner det imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til om det helt generelt er holdbart å anta at oppgavene etter sentralbankloven § 17 faller utenfor grunnlovsbestemmelsens virkeområde. Det skyldes at vi i punkt 6.5.3 uansett konkluderer med at Grunnloven ikke krever at det må eksistere et stortingsoppnevnt representantskap som må føre tilsyn med «rikets pengevesen» – heller ikke for de sidene av Norges Banks virksomhet som utgjør en kjerne i «pengevesenet». Et slikt krav vil da enn mindre gjelde for slike oppgaver som er omfattet av sentralbankloven § 17, og som Norges Bank ikke har monopol på å kunne utføre.

6.5     «Det tilkommer Stortinget … å føre oppsyn»

6.5.1  Stortingets oppgave som tilsynsinstans

Etter Grunnloven § 75 bokstav c er oppgaven med å føre tilsyn med rikets pengevesen lagt særskilt til Stortinget. For Riksforsamlingen var som nevnt det sentrale poenget at Stortinget som folkevalgt organ skulle ha til oppgave å føre tilsyn med pengevesenet.

Grunnloven og konstitusjonell praksis åpner for at Stortinget i vid utstrekning kan delegere egen myndighet på ulike områder. Selv om delegering av oppgaver knyttet til tilsynet med rikets pengevesen kan skje, vil det til syvende og sist like fullt være Stortingets oppgave å sørge for at tilsynet er tilfredsstillende. Stortinget kan ikke fri seg fra denne tilsynsoppgaven ved å vise til at andre utfører den. Det blir først og fremst spørsmål om hvor langt Stortinget kan gi andre i oppgave å legge til rette for eget tilsyn. Vi viser her særlig til Opsahl, Delegasjon av Stortingets myndighet (1965) s. 218–222 («Stortingets kontrollmyndighet»).

I forbindelse med en endring i sentralbankloven i 1999, som åpnet for at Norges Bank kunne overlate produksjon av sedler og mynter eller annen forretningsmessig virksomhet til et eget rettssubjekt atskilt fra Norges Bank, jf. nå sentralbankloven § 5 sjette ledd, uttalte Finansdepartementet at «det sentrale i forhold til Grunnloven er at Stortinget samlet sett har et tilstrekkelig grunnlag for å føre forsvarlig tilsyn med» den virksomheten som faller inn under Grunnloven § 75 bokstav c (i det aktuelle tilfellet produksjonen/forsyningen av sedler og mynt). Vi kommer tilbake til dette i punkt 6.5.3. Vi ser formuleringen av en slik forsvarlighetsstandard som et dekkende uttrykk for hvilket krav som må antas å kunne stilles til Stortingets tilsyn med «rikets pengevesen» i sin alminnelighet. Innenfor rammen av et slikt utgangspunkt må det være opp til Stortinget selv å vurdere hvordan dets tilsynsvirksomhet skal organiseres. Dette vil vi utdype i det følgende.

Når det i NOU 2017: 13 s. 403, med henvisning til Syrstad (2003) s. 294, heter at «tilsynet med bankens virksomhet kunne vært lagt til departementet eller Riksrevisjonen slik alminnelig ordning er for statlige organer», kan det ikke ligge i dette at Stortinget kan frita seg selv fra sin grunnlovsbestemte tilsynsoppgave. Vi er med andre ord enig med E. Smith når han i sin utredning (s. 14) påpeker at «grunnloven står i veien for at Stortinget trekker seg helt tilbake fra det særskilte tilsynsansvaret som må antas å følge av» Grunnloven § 75 bokstav c.

Spørsmålet er etter dette bare hva Grunnloven krever for at Stortinget skal kunne oppfylle sin grunnlovsbestemte oppgave med å føre tilsyn med «rikets pengevesen».

6.5.2  Forholdet til den utøvende makts egen styring av og eget tilsyn med pengevesenet

Bestemmelsen i Grunnloven § 75 bokstav c er begrenset til å si noe om tilsyn («oppsyn») med pengevesenet, ved at Stortinget er tillagt denne oppgaven. Forvaltningen av et statlig pengevesen må som utgangspunkt regnes å ligge til den utøvende makt. Det er ikke noe konstitusjonelt krav at pengevesenets virksomhet skal være uavhengig av Kongen og departementene. Forarbeidene til gjeldende sentralbanklov bygger på et slikt syn:

I NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet drøftet Ryssdal-utvalget om Grunnloven § 75 bokstav c sto i veien for at forvaltningen av pengevesenet organisatorisk legges under Kongen, jf. utredningen s. 223. Utvalget la til grunn at dette ikke var tilfellet. Ryssdal-utvalget bygget på det standpunktet som kom til uttrykk i Stortinget i forbindelse med den endringen i lov 23. april 1892 om Norges Bank § 36 som skjedde ved lov 8. juli 1949 nr. 16.

Regjeringens forslag i saken (Ot.prp. nr. 65 (1949)) gikk ut på at den årlige beretningen om bankens virksomhet heretter skulle «sendes til vedkommende departement for å forelegges for Kongen og meddeles Stortinget». Gjeldende lov gikk ut på at beretningen skulle sendes direkte fra banken til Stortinget.

Flertallet i Stortingets finans- og tollkomité uttalte i forbindelse med forberedelse av lovsaken følgende om det konstitusjonelle spørsmålet (Innst. O. XI (1949) s. 4):

«Grunnlovens § 75 c bestemmer at det tilkommer Stortinget å «føre Opsyn med Rigets Pengevæsen». Formålet med denne bestemmelse var først og fremst å gi Stortinget anledning til å kontrollere forvaltningen av pengevesenet, som etter det alminnelige prinsipp i grunnlovens § 3 hører under den utøvende makt (Kongen og regjeringen). Det er altså en kontrollerende myndighet grunnlovens § 75 c her tillegger Stortinget.

Det er imidlertid på det rene at Stortinget etter gjeldende statsrett her som ellers på det alminnelige forvaltningsrettslige område kan gi bestemmelser (ved lov eller i plenum) som innskrenker den utøvende makts myndighet.

Etter flertallets mening kan det ikke av grunnlovens § 75 c utledes noe prinsipp som skulle stille Norges Bank i en slik særstilling på forvaltningens område at en er bundet til å banken føre sin pengepolitikk helt selvstendig så lenge den holder seg innenfor lovgivningens ramme og følger de direktiver som banken måtte få av Stortinget. Den bestemmelse (bankloven § 36) at banken skal sende sin årsberetning direkte til Stortinget, og ikke som de statsgaranterte banker gjennom Finansdepartementet og Regjeringen, er en lovbestemmelse og kan ikke utledes av noe prinsipp i grunnloven. Adgangen til å gi en slik bestemmelse følger av Stortinget alminnelige rett til å gi regler av forvaltningsmessig art, hvor ikke grunnloven uttrykkelig legger forvaltningsmyndighet til Kongen.»

For komitémindretallets syn viser vi til Innst. O. XI (1949) s. 5. Stortinget vedtok deretter lovendringen i samsvar med komitéflertallets prinsipielle syn. Som det fremgår, var stortingskomiteen inne på styringsforholdene i sin alminnelighet, men uttalelsene hadde også en side mot Stortingets muligheter for å drive tilsyn med pengevesenet. Stortingets standpunkt uttrykker strengt tatt ikke noe mer enn at Stortinget kan velge å la dokumenter som kan gi grunnlag for Stortingets tilsyn med pengevesenet, gå gjennom departementet. Det uttales eller forutsettes ikke noe bestemt om hvorvidt Stortinget, dersom det ønsker, har krav på at informasjon kan innhentes direkte fra den institusjonen hvis oppgaver utgjør en del av «rikets pengevesen» (her Norges Bank), eller i det hele tatt enhver som har opplysninger av betydning for tilsynet med rikets pengevesen. Samtidig var det ikke foreslått andre, særskilte mekanismer som skulle sikre noen form for direkte kommunikasjon mellom tilsynsorganet (representantskapet) og Stortinget. Vi kommer tilbake til dette spørsmålet i punkt 6.5.4.

Spørsmålet om grunnlovfesting av visse krav til Norges Banks uavhengighet av Kongen er berørt i den utredningen fra E. Smith som var vedlagt Dokument 12:29 (2011–2012). Det ble imidlertid ikke fremmet forslag om, og dermed heller ikke vedtatt, noen bestemmelse som uttrykker noe konstitusjonelt krav om uavhengighet for Norges Bank eller noen del av dens virksomhet.

Det er ikke noe konstitusjonelt til hinder for at Kongen eller departementet driver tilsyn med den delen av Norges Bank som må regnes som del av «rikets pengevesen», eller at det innen Norges Bank selv finnes organer som har en tilsynsfunksjon med bankens virksomhet, og hvor Kongen har innflytelse over tilsynsorganets sammensetning. Det gjelder selv om tilsynsvirksomheten ikke kan sies å skje på vegne av Stortinget eller ikke har til særskilt formål å legge til rette for Stortingets egen tilsynsfunksjon. Stortingets eget tilsyn, eller tilsyn som skjer på vegne av Stortinget, utelukker ikke at også andre driver tilsyn.

Det er heller ikke noe konstitusjonelt til hinder for at ett og samme organ for banken både driver styring av og tilsyn med bankens virksomhet (slik tilfellet i vid utstrekning var for representantskapet tidligere).

6.5.3  Krav om et stortingsoppnevnt representantskap?

Spørsmålet er hva som etter Grunnloven § 75 bokstav c kreves for at Stortinget kan oppfylle sin oppgave med tilsyn på området for «rikets pengevesen», og særlig om det må stilles krav om et stortingsoppnevnt representantskap som på vegne av Stortinget fører tilsyn med Norges Banks virksomhet på dette området. Drøftelsen tar utgangspunkt i de delene av bankens virksomhet som utvilsomt faller innenfor grunnlovsbestemmelsens virkefelt.

Ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav c gir ikke støtte for et krav om at Stortinget ved lov eller på annen måte må sørge for å opprette eller beholde bestemte organer eller institusjoner utenfor Stortinget som har til særskilt oppgave å føre tilsyn («oppsyn») med rikets pengevesen. Grunnloven har selv på et par punkter gitt bestemmelser om opprettelse av tilsyns- eller kontrollinstitusjoner som er tilknyttet Stortinget, jf. Grunnloven § 75 bokstav k (Riksrevisjonen) og § 75 bokstav l (Sivilombudsmannen). Noe tilsvarende gjelder ikke for tilsynet med «rikets pengevesen».

Grunnlovsbestemmelsen har heller ikke i litteraturen blir beskrevet slik at den oppstiller bestemte krav til organiseringen av tilsynet med rikets pengevesen. Vi finner grunn til å gjengi noen uttalelser i statsrettslitteraturen om grunnlovsbestemmelsens rekkevidde.

Friedrich Stang, Systematisk Fremstilling af Kongeriget Norges constitutionelle eller grundlovsbestemte Ret (1833), uttaler på s. 326 at Grunnloven med denne bestemmelsen

«har udvidet Storthingets controllerende Myndighed til en vis Deel af Statsforvaltningen eller en vis Deel af Statsanliggenderne, uden Hensyn paa om denne staaer i nogensomhelst Forbindelse med Regjeringens Førelse».

På s. 327 presiserer Stang området for bestemmelsen slik:

«… i hvilken Henseende Storthinget maa kunne affordre enhver Vedkommende al den Oplysning, som til nøiagtig Kundskab om Pengevæsenets sande Forfatning utfordres».

Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, 2. utg. bind II (1892), omtaler bestemmelsen på følgende måte (s. 384):

«Udtrykket at føre Opsyn med Pengevæsenet betegner egentlig kun en controllerende Virksomhed, nemlig at paasee, at de angaaende Pengevæsenet givne Forskrifter blive iagttagne. Allerede ifølge selve Grundloven maa Storthinget kunne fordre, at alle derhenhørende Protocoller og Documenter forelægges det, ligemeget hvad enten de tilhøre offentlige eller private Indretninger, der have Ret til at udstede Pengerepræsentativer. Ligeledes maa det kunne lade saadanne Bankers Metalforraad og Cassebeholdninger eftersee, jvfr. Octroi af 14 Juni 1816, § 78, for den Bank, der paatænktes istandbragt ved frivillige Indskud.»

Morgenstierne, Lærebok i den norske statsforfatningsrett, 3. utg. bind 2 (1927), omtaler Grunnloven § 75 bokstav c slik (s. 329):

«Kjærnen i denne bestemmelse er, at Stortinget paa dette omraade ikke som likeoverfor de øvrige forvaltningsgrener er henvist til alene gjennom regjeringen som mellemled at kontrollere forvaltningen, men er berettiget til at føre et umiddelbart tilsyn med denne f. eks. ved at avkræve vedkommende forvaltningsmyndigheter regelmæssige indberetninger eller ved at opnævne kontrollerende myndigheter, som gjennem de fornødne undersøkelser kan gjøre sig bekjendt med vedkommende indretnings virksomhet.»

Castberg, Norges statsforfatning, 3. utg. bind II (1964), skriver (s. 101):

«Formålet med denne bestemmelsene er først og fremst å gi stortinget anledning til å kontrollere forvaltningen av pengevesenet. Stortinget måtte f.eks. kunne opprette særskilte organer for kontroll av kongens forvaltningsvirksomhet på dette område. Og det er i full overenstemmelse med den kontrollmyndighet grunnloven gir stortinget og pengevesenet, at Norges Banks årsberetning overensstemmende med loven 23. april 1892 § 36 hvert år meddeles Stortinget.»

C. Smith viser til at bestemmelsen «gir Stortinget kontrollen over forvaltningen av pengevesenet. Men den stiller ikke opp noen materielle retningslinjer eller skranker for lovgivningen på dette området» (Carsten Smith, Bankrett og statsstyre (1980), s. 126).

Gjennomgåelsen over viser at det i litteraturen nokså entydig er lagt til grunn at bestemmelsen gir Stortinget en tilsynsmyndighet. Ingen av uttalelsene bygger på at Grunnloven oppstiller bestemte krav til hvordan tilsynet må være organisert, ut over eventuelt å oppstille et krav om at Stortinget må ha mulighet for å føre «umiddelbart» tilsyn med pengevesenet (Morgenstiernes syn). Det siste kommer vi særskilt tilbake til i punkt 6.5.4. Den som går lengst i å uttale tydelig at grunnlovsbestemmelsen ikke gir noen føringer for innretningen av tilsynet, er C. Smith.

Norges Bank har i meget lang tid har hatt et stortingsoppnevnt representantskap som har hatt som en helt vesentlig funksjon å føre tilsyn med viktige deler av Norges Banks virksomhet, inkludert de delene som utvilsomt faller inn under området for «rikets pengevesen». Det er videre naturlig å se det slik at denne tilsynsvirksomheten har skjedd med sikte på å legge til rette for Stortingets tilsyn med Norges Bank, og at tilsynet dermed også kan sies å ha skjedd på Stortingets vegne. E. Smith taler i denne sammenheng om «representantskapet som lokal utøver av Stortingets grunnlovfestede rolle som tilsynsorgan» (Smiths utredning s. 2). Spørsmålet er om denne praksisen i dag må ses på som uttrykk for at det er konstitusjonelt påkrevd å beholde et stortingsoppnevnt representantskap til å føre tilsyn med Norges Banks virksomhet på området for «rikets pengevesen».

Grunnlovsbestemmelsens tilblivelse og de diskusjonene som i kjølvannet av vedtakelsen var om organiseringen av det som ble Norges Bank, kan kaste nærmere lys over hvilke krav grunnlovsbestemmelsen stiller til hvordan tilsynet skal organiseres.

Da Grunnloven § 75 bokstav c ble vedtatt i 1814, eksisterte verken Norges Bank eller representantskapet. Til det første ordentlige stortinget i 1815 la en særskilt finanskomité, som var oppnevnt av Riksforsamlingen, imidlertid frem forslag til regler om organisering av en norsk bank («Norges Species-Bank»). Komiteen foreslo å opprette et representantskap ved siden av generalforsamlingen og bankens ledelse (se Mestad, Norges Banks historie i eit langsiktig juridisk perspektiv, inntatt i Historisk tidsskrift 2017 s. 309–335, på s. 314–315). Grunnlaget for opprettelsen av Norges Bank ble skapt ved at Stortinget, etter omfattende og vanskelige forhandlinger, fattet vedtak om til sammen seks lover om bank- og pengevesenet 22. mai 1816. Disse vedtakene til lov fikk Kongens sanksjon 14. juni samme år (jf. Carsten Smith, Bankrett og statsstyre (1980) s. 77 og NOU 1983: 39 s. 106 for en oversikt over lovene).

Lovvedtakene la opp til to ulike innretninger på bankens organisasjon. Dersom grunnkapitalen til banken skulle skaffes gjennom frivillig, privat aksjetegning, skulle banken ha en generalforsamling som valgte representantskap, som igjen skulle velge direksjon og administratorer ved filialene. Alternativt kunne grunnkapitalen skaffes gjennom innkreving av aksjekapital etter reglene om formueskatt. I så fall skulle Stortinget utnevne både representantskap, direktører og administratorer. Etter en mislykket runde med privat aksjetegning ble alternativ nummer to iverksatt. Ettersom de som hadde betalt inn skatten som dannet grunnkapitalen, i hovedsak var de som kunne stemme ved stortingsvalg, kunne en se det slik at Stortinget gikk inn som representant for aksjonærene ved å oppnevne representantskapet (se Mestad (2017) på s. 317–318 med henvisning til Aschehoug).

Innstillingen fra den nevnte finanskomiteen åpnet også for at banken kunne omdannes til en privat bank på et senere tidspunkt, noe Stortinget sluttet seg til. Dette skjedde imidlertid ikke, med den konsekvens at modellen for bank med tvangsinnskudd ble videreført frem til 1985, da aksjeselskapsmodellen ble opphevet (se Mestad (2017) på s. 318).

Vi er ikke kjent med hvilke vurderinger av Grunnloven som lå til grunn for finanskomiteens forslag. Vi forstår imidlertid løsningen slik at én mulighet var å la private aksjeeiere gjennom generalforsamlingen stå for oppnevning av representantskapet. Det tilsier at Stortinget, to år etter at Grunnloven ble vedtatt, ikke anså et stortingsoppnevnt representantskap som et krav etter Grunnloven § 75 bokstav c.

Forut for vedtakelsen av gjeldende sentralbanklov berørte Ryssdal-utvalget spørsmålet om den konstitusjonelle nødvendigheten av å opprettholde et stortingsoppnevnt representantskap. Utvalget uttalte følgende (NOU 1983: 39 s. 349):

«Utvalget antar at det nåværende representantskaps saklige virkeområde må fastlegges med utgangspunkt i dagens reelle behov. Som i andre frittstående forvaltningsorganer, må det være tilstrekkelig at banken ledes av et hovedstyre, som på sin side er underlagt kontroll av regjeringen og Stortinget. Kravet i grunnlovens § 75 bokstav c om at Stortinget skal kontrollere «Rigets Pengevæsen» antas å være tilfredsstilt ved at banken pålegges å sende årlige meldinger om sin virksomhet til regjeringen, som skal legge meldingen fram for Stortinget.

Det spørsmål som gjenstår, er om en trenger et kollegialt organ i tillegg til hovedstyret. Prinsipielt er det intet i veien for at det tilsyn med bankens virksomhet som i dag er representantskapets hovedfunksjon, blir lagt til departementet, slik at ordningen er for Husbanken og Statens Landbruksbank, jfr. lov 1. mars 1946 nr. 3 § 13 første ledd og lov 5. februar 1965 nr. 2 § 13 første ledd. Som nevnt foran antas ikke grunnlovens påbud om at Stortinget skal føre kontroll med rikets pengevesen, å være til hinder for at departementet i første omgang fører tilsyn med bankens virksomhet.»

Utvalget endte likevel med å anbefale et særskilt organ til å føre tilsyn med bankens disposisjoner, det vil si en videreføring av representantskapet. Departementet fulgte opp med å si seg enig i utvalgets anbefalinger, og uttalte videre (Ot.prp. nr. 25 (1984–85) s. 72):

«Sentralbankens historiske tilknytning til nasjonalforsamlingen og Stortingets grunnlovmessige tilsynsfunksjon med pengevesenet etter grunnlovens § 75 c, gjør det naturlig at et stortingsvalgt representantskap ivaretar kontrolloppgavene.»

Mens utvalget nokså klart slo fast at det ikke av Grunnloven § 75 bokstav c fulgte noe krav om et representantskap som fører tilsyn med bankens virksomhet på Stortingets vegne, synes departementet å se grunnlovsbestemmelsen og representantskapet i sammenheng. Etter vårt syn kan imidlertid ikke uttalelsen leses som at departementet antar at representantskapet var påkrevd etter Grunnloven § 75 bokstav c. Innst. O. nr. 50 (1984–85) inneholder ikke noen uttalelser av interesse.

Vi viser for øvrig til det vi i punkt 6.5.2 har gjengitt av diskusjonen knyttet til den endringen i 1892-loven som skjedde ved lov 8. juli 1949 nr. 16, og som berørte Stortingets adgang til å drive tilsyn med pengevesenet.

Ryssdal-utvalgets tilnærming til tolkingen av Grunnloven § 75 bokstav c må etter vårt syn ikke nødvendigvis forstås slik at utvalget «reduserte grunnlovens innhold til et spørsmål om hva som fulgte av «dagens reelle behov»», slik E. Smith gir uttrykk for i sin utredning (s. 4).

Senere har Grunnloven § 75 bokstav c blitt vurdert i forbindelse med en lovendring i 1999 (lov 17. desember 1999 nr. 95), som åpnet for at Norges Bank kunne overlate produksjon av sedler og mynter eller annen forretningsmessig virksomhet, til et eget rettssubjekt atskilt fra Norges Bank, jf. sentralbankloven § 5 sjette ledd. Finansdepartementet uttalte følgende (Ot.prp. nr. 96 (1998–99) s. 57):

«Departementet har vurdert lovforslaget i forhold til Grunnloven § 75c om at det tilkommer Stortinget å føre tilsyn over rikets pengevesen. Tilsynet utføres av representantskapet på vegne av Stortinget etter bestemmelsene i sentralbankloven § 5 tredje ledd. Departementet er av den oppfatning at grunnlovsbestemmelsen ikke hindrer at produksjonen foregår utenfor Norges Bank, forutsatt at banken fortsatt kan føre nødvendig tilsyn med produksjonen. Dette kan praktisk ordnes gjennom avtaler mellom produksjonsselskapet og Norges Bank om rett til tilsyn med produksjonen. Stortingets mulighet til, gjennom representantskapet, å føre tilsyn med produksjonen, vil etter departementets oppfatning ikke svekkes selv om produksjonen foregår utenfor banken. Departementet legger til grunn at det sentrale i forhold til Grunnloven er at Stortinget samlet sett har et tilstrekkelig grunnlag for å føre et forsvarlig tilsyn med at landet blir forsynt med sedler og mynt på en effektiv og sikker måte.»

Departementet underbygde sitt standpunkt med å gjengi sentrale deler av de uttalelsene fra Ryssdal-utvalgets utredning som vi har sitert foran (NOU 1983: 39 s. 349). Finansdepartementet hadde for øvrig i forbindelse med forberedelse av proposisjonen innhentet uttalelse om spørsmålet fra Lovavdelingen (Lovavdelingens uttalelse 19. november 1998). Grunnlovsspørsmålet ble ikke kommentert i finanskomiteens innstilling i lovsaken (Innst. O. nr. 13 (1999–2000)), men Grunnloven ble nevnt av et par representanter under debatten i Odelstinget (St.forh. (1999) s. 78 (Brende) og s. 82 (Frøiland)).

Vi er etter dette ikke kjent med at det har blitt lagt til grunn i statspraksis at Grunnloven § 75 bokstav c stiller krav om en bestemt organisering av tilsynet med «rikets pengevesen».

Det er på det rene at representantskapet har eksistert siden Norges Bank ble opprettet i 1816, og at det hele tiden har vært Stortinget som har oppnevnt representantskapets medlemmer. Den lange tradisjonen det har vært for et representantskap, kan gi argumenter for å beholde dette. Det kan også anføres at måten representantskapet i dag er organisert på, gir bidrag til å styrke Stortingets tilsyn med rikets pengevesen i praksis, for så vidt i samsvar med formålet med Grunnloven § 75 bokstav c. På bakgrunn av gjennomgåelsen foran av ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav c, hvordan grunnlovsbestemmelsen har blitt forstått og praktisert av statsmaktene og synspunkter som kommer til uttrykk i den juridiske litteraturen, har vi imidlertid vanskelig for å se at denne praksisen gir grunnlag for å si at det er konstitusjonelt påkrevd med et stortingsoppnevnt representantskap som på Stortingets vegne fører tilsyn med den delen av Norges Banks virksomhet som er del av «pengevesenet».

Den særskilte finanskomiteens arbeid i 1815 med reglene om organisering av en norsk bank og Stortingets oppfølgning av dette tilsier tvert imot at Grunnloven § 75 bokstav c ikke var utslagsgivende for valg av organisasjonsform. Det var heller problemer med å skaffe nok grunnkapital gjennom frivillig privat aksjetegning og behovet som dermed oppsto for tvungen aksjetegning ved skattlegging, som gjorde at det var Stortinget, og ikke en generalforsamling bestående av private aksjeeiere, som oppnevnte representantskapet.

På denne bakgrunn konkluderer vi med at det ikke av Grunnloven § 75 bokstav c kan utledes noe spesifikt krav om et stortingsoppnevnt representantskap som på Stortingets vegne skal drive tilsyn med Norges Bank på området for «rikets pengevesen». Det avgjørende etter Grunnloven § 75 bokstav c er, slik vi ser det, at Stortinget samlet har et tilstrekkelig grunnlag for å føre forsvarlig tilsyn med den virksomheten som faller inn under «rikets pengevesen» etter Grunnloven § 75 bokstav c. Innenfor rammen av et slikt utgangspunkt må det være opp til Stortinget selv å vurdere hvordan dets tilsynsvirksomhet skal organiseres.

Vi finner i den forbindelse grunn til å nevne at regjeringen etter Grunnloven § 82 første punktum «skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger», og at det i § 82 annet punktum er bestemt at «[i]ntet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer». Denne grunnlovsbestemmelsen bidrar til å sikre at Stortinget gis et tilstrekkelig grunnlag for å føre forsvarlig tilsyn også der informasjon om Norges Banks virksomhet i utgangspunktet formidles via Kongen eller departementet.

Vi kan ikke se at det opplegget for tilsyn med Norges Banks virksomhet (og i særdeleshet pengevesenet) som skisseres i NOU 2017: 13 (modell A og B, omtalt i punkt 5 foran), vil være i strid med Grunnloven § 75 bokstav c. Det gjelder altså selv om representantskapet etter disse modellene avvikles.

6.5.4  Andre krav til innretningen av tilsynet?

Spørsmålet er videre om Grunnloven § 75 bokstav c stiller andre krav til hvordan Stortingets tilsyn med Norges Bank må være organisert.

Vi har foran konkludert med at et sentralt krav etter Grunnloven § 75 bokstav c er at Stortinget samlet sett må ha et tilstrekkelig grunnlag for å føre forsvarlig tilsyn med «rikets pengevesen». De kildene vi har gjennomgått i punkt 6.5.3, tilsier på den annen side ikke at Grunnloven § 75 bokstav c oppstiller spesifikke krav om hvilke organer, prosedyrer eller lignende som må etableres eller beholdes for å legge til rette for Stortingets oppgave med å føre tilsyn med rikets pengevesen.

Et særlig spørsmål er likevel om grunnlovsbestemmelsen stiller krav om at det skal være mulig med en form for direkte linje for Stortingets tilsyn med pengevesenet (Norges Bank).

Blant de eldre uttalelsene uttrykker Morgenstierne tydelig et krav i den retning, se sitatet i punkt 6.5.3, om «umiddelbart tilsyn», uten regjeringen som mellomledd. Som eksempler viser han til muligheten for å kreve regelmessige innberetninger eller ved å oppnevne kontrollerende myndigheter. E. Smith omtaler det i sin utredning (s. 6) som «utvilsomt» at Grunnloven § 75 bokstav c «gir grunnlag for kommunikasjon direkte mellom Stortinget og Norges Bank». Syrstad (2003) s. 208 bygger på at Grunnloven § 75 bokstav c «som utgangspunkt gir Stortinget i plenum adgang til å utbe seg dokumentasjon direkte fra Norges Bank».

Etter vårt syn har Stortinget i kraft av Grunnloven § 75 bokstav c som utgangspunkt myndighet til å kreve informasjon direkte fra den eller de institusjonene som forvalter «rikets pengevesen» med sikte på å kunne føre tilsyn. Formålet med grunnlovsbestemmelsen – å sikre en særlig demokratisk kontroll med pengepolitikken – tilsier dette. Stortinget kan ikke gjennom lov avskjære seg selv fra muligheten til å utøve denne grunnlovsbestemte myndigheten. Selv om en ny sentralbanklov ikke skulle gi uttrykk for en slik myndighet, vil den altså like fullt eksistere i kraft av grunnlovsbestemmelsen. Den mer presise avgrensningen av en slik myndighet kan nok volde tvil, men vi finner ikke grunn til å gå i detalj her. Vi nevner til slutt at den praktiske betydningen av en slik mulighet for tilgang til informasjon vil avhenge av hvilke mekanismer som ellers finnes, gjennom lovfesting eller på annet grunnlag, for å legge til rette for Stortingets tilsyn med pengevesenet.