§ 75 - Salg av klimagasskvoter – forholdet til skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a

Brevdato: 30.04.2001

Salg av klimagasskvoter – forholdet til skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a

Vi viser til Miljøverndepartementets brev 22. mars 2001. Lovavdelingen blir bedt om å gi sitt syn på spørsmålet om salg av klimagasskvoter etter en ordning som er beskrevet i Miljøverndepartementets brev, må regnes som pålegg av skatt eller avgift etter Grunnloven § 75 a. Finansdepartementet gir sin vurdering av problemstillingen i brev 4. april 2001.

1. Om kvoteordningen

Den planlagte ordningen går ut på at offentlige myndigheter først fastsetter den totale mengden klimagasser som de virksomhetene som er omfattet av kvotesystemet, lovlig kan slippe ut i en bestemt tidsperiode. Kvotene kan gjelde for ett år eller for en lengre tidsperiode. Deretter deles kvotene ut til virksomhetene gjennom auksjoner. Private aktører som har kjøpt en kvote fra staten, kan selge kvoten videre til andre virksomheter. I begge tilfeller vil utgangspunktet være at markedet bestemmer prisen.

Til grunn for kvoteordningen må det ligge et nærmere fastsatt forbud mot å slippe ut klimagasser. Dette forbudet må iallfall være til hinder for at virksomheter av den type som omfattes av klimagassordningen (”kvotepliktige virksomheter”), slipper ut klimagasser uten at dette skjer i henhold til evervede kvoter.

Kvoten vil i forhold til det underliggende forbud ha samme funksjon som en tillatelse. Når kvoten oppnås gjennom en auksjon, vil den ha samme funksjon som en tillatelse mot vederlag hvor vederlagets størrelse er bestemt av kvotesøkernes betalingsvillighet.

Det er opplyst at en kvotepliktig virksomhet som slipper ut mer klimagass enn den har kvoter til, kan bli møtt med sanksjoner. Det mest aktuelle er at bedriften må betale et gebyr. Det er ikke opplyst om det er aktuelt med andre sanksjoner (f.eks. straff), eller hvilke sanksjoner som det tas sikte på overfor kvotepliktige som ikke har kvoter i det hele tatt.

2. Grunnloven § 75 bokstav a

2.1   Det følger av Grunnloven § 75 bokstav a at Stortingets vedtak om skatter og avgifter må fornyes årlig. Tidsbegrensningen gjelder etter Grunnlovens ordlyd for "Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige Byrder". Spørsmålet blir derfor om tildeling av klimagasskvoter mot et vederlag fastsatt ved auksjon i henhold til den foreslåtte ordningen, faller inn under denne grunnlovsbestemmelsen, slik at Stortinget må ta stilling til ordningen i sin helhet eller til bestemte elementer i den hvert år. For enkelhets skyld blir "skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder" nedenfor omtalt som "skattebegrepet".

2.2   Selv om begrepet ”offentlige byrder” etter ordlyden er omfattende, later det etter statsrettslig teori og praksis til at dette alternativet bare står som et begrenset supplement til hovedalternativene skatter, avgifter og toll. Det er videre på det rene at bare skatter til staten, ikke til kommunene, går inn under tidsbegrensningen.

Høyesterett har lagt til grunn at visse avgifter til offentlige fond med et konkret og avgrenset formål ikke er omfattet av skattebegrepet i Grunnloven § 75 a, se avgjørelsene i Rt. 1928 s. 353 og 1933 s. 1041 om avgifter til fond som var øremerket næringen.

Også hvaloljesaken (Rt. 1952 s. 1089) gjaldt avgiftsmidler som ble holdt atskilt fra resten av statskassen. Men midlene ble her brukt til et mye bredere samfunnsmessig formål enn det som var tilfellet i de tidligere sakene, nemlig til å regulere prisene på andre varer. Høyesterett kom likevel til at avgiften ikke var en skatt etter Grunnloven. I begrunnelsen heter det bl.a. (på s. 1096):

"Det som etter min oppfatning særlig karakteriserer prisreguleringsavgiften, og som gjør at det ikke er naturlig å betrakte den som skatt i relasjon til Grunnlovens § 75 a, er at avgiften av lovgivningen er ment, og faktisk er gått inn, som virkemiddel i prisreguleringsmekanismen ved siden av, og som supplement til de andre virkemidler som prismyndighetene rår over."

Som fellestrekk ved disse sakene kan nevnes at midlene ble holdt atskilt fra resten av statskassen for bestemte formål, og at det var en sammenheng mellom vilkårene for avgiftsplikten og de formålene som avgiftsmidlene ble brukt til. Tilsvarende betraktninger ligger til grunn for at avgiftene til folketrygden ikke regnes som en skatt etter Grunnloven.

Skattebegrepet i Grunnloven omfatter heller ikke ytelser som er et vederlag til staten for en tjeneste eller et gode, f.eks. et tinglysingsgebyr.

Når det gjelder tildeling av konsesjoner, uttaler Castberg (Norges statsforfatning bind II (3. utg., Oslo 1964) s. 27) blant annet:

”Det er f.eks. ikke tvilsomt at den som får konsesjon til å erverve grunn eller til å regulere et vassdrag, med hjemmel i lov – og uten hinder av grunnlovens § 105 – kan pålegges økonomiske byrder, som da ikke har karakter av skatter i relasjon til grunnlovens § 75 a.”

Det vil ofte knytte seg tvil til spørsmålet om en økonomisk byrde er en skatt etter Grunnloven, se f.eks. uttalelsen i Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8.utg., Oslo 1998) s. 204:

"En må vel si at grensen mellom skatter som går inn under tidsbegrensningen i § 75, a og avgifter som ikke gjør det, er så flytende at Stortinget må ha atskillig valgfrihet. Velges lovformen og betegnelsen avgift, er det dermed sagt at Stortinget mener at forholdet faller utenfor skattebegrepet i § 75, a, og dermed utenfor tidsbegrensningen."

3. Den foreslåtte klimagassordningen – kjennetegn og vurdering i forhold til Grunnloven § 75 bokstav a

3.1   Den planlagte ordningen for tildeling av klimagasskvoter vil gi betydelige inntekter til staten gjennom vederlag som erververe av klimagasskvoter må betale til staten. Vederlaget og dets størrelse vil ikke bli fastsatt ved vedtak av statsmyndighetene eller ved forhandlinger mellom staten eller erververen, men ved auksjon mellom potensielle erververe. Vilkårene for kvotetildeling og eventuelle gratiskvoter, samt antall og omfang av kvoter ved første gangs tildeling, vil bli fastsatt av offentlige myndigheter. Dette vil kunne påvirke etterspørselen etter auksjonskvoter og dermed indirekte de vederlag som blir oppnådd.

Det vil imidlertid - etter det Lovavdelingen forstår - ikke bli fastsatt generelle satser eller annet materielt regelverk om vederlaget, men vi antar at det vil være aktuelt med regler for fremgangsmåten ved auksjonen. Inntektene vil gå inn i statskassen og ikke bli tillagt noe særskilt fond eller allokert til bestemte formål. Fastsettingsmåten og mangelen på materielle regler om vederlaget synes å skille kvoteordningen for klimagasser fra det som tradisjonelt har vært regnet for å falle inn under skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a.

3.2   Et sentralt siktemål med den planlagte ordningen for tildeling av klimagasskvoter, er å begrense utslippene av klimagasser og å legge til rette for at kvotene brukes der de gjør mest nytte for seg ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger. Ordningen skal med andre ord gå inn som et virkemiddel i miljøpolitikken.

Når det gjelder formålet, har saken derfor likhetstrekk med den avgiftsordningen som ble vurdert i hvaloljesaken. Det er på den annen side på det rene at avgiftsordninger med et sektorpolitisk formål kan falle inn under tidsbegrensningen i Grunnloven § 75 bokstav a. Dette er f.eks. tilfellet med CO₂-avgiften. At ordningen skal være et miljøpolitisk virkemiddel, er derfor ikke nok i seg selv til at den vil falle utenfor skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a.

3.3   I sin statsfinansielle funksjon vil ordningen med salg av klimagasskvoter ha fellestrekk med ordinære skatter og avgifter.  Salget av klimagasskvoter kan gi staten inntekter på flere titalls milliarder kroner, som vil gå inn i statskassen på ordinært vis uten å bli øremerket til bestemte formål. Dette gir ordningen en klarere forankring i alminnelige skattemessige (fiskale) hensyn enn f.eks. avgiftsordningene i de omtalte høyesterettssakene, og det bestyrkes av at den vil avløse eksisterende avgiftsordninger (særlig CO₂-avgiften).

3.4            Kvoteordningen ved klimagasser vil bli innført som et alternativ til andre virkemidler i klimapolitikken, og vil som nevnt avløse CO₂-avgiften. At kvoteordningen kommer inn som et alternativ til et virkemiddel som utvilsomt er en avgift i forhold til Grunnloven § 75 bokstav a, kan imidlertid ikke gjøre at tidsbegrensningen får anvendelse. Også konsesjonssystemer og andre virkemidler kan være et alternativ til en avgift, uten at de av den grunn faller inn under skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a. Det kan heller ikke være avgjørende i seg selv at ordningen har en fiskal funksjon, ettersom den også er sterkt integrert i miljøpolitikken. Det avgjørende utgangspunkt for vurderingen må i stedet være utformingen av virkemidlet.

3.5            Tidsbegrensningen i Grunnloven § 75 bokstav a er begrunnet i to hovedhensyn. Den skal for det første gi borgerne et vern mot unødvendige økonomiske byrder, ved å tvinge Stortinget til hvert år å ta stilling til skatte- og avgiftsnivået. For det annet skal tidsbegrensningen hindre at Stortinget blir bundet av tidligere stortingsvedtak i sine statsfinansielle vurderinger. Det oppstår derfor spørsmål om i hvilken grad disse hensynene gjør seg gjeldende i forhold til kvotesystemet.

Ved tradisjonelle avgifter må både avgiftssatsen og beregningsgrunnlaget stadfestes årlig av Stortinget. Ved salg av klimagasskvoter vil det derimot som utgangspunkt være markedet, og ikke Stortinget, som bestemmer prisen ("avgiftssatsen"). Fastsettingsmåten ved kvotevederlag kan gjøre det vanskeligere å påvirke statsinntektene ved en årlig stortingsbehandling enn når det er tale om ordinære avgifter.

Kvoteordningen vil ha betydning for Stortingets reelle muligheter til å legge andre fiskale byrder på dem som er omfattet av ordningen. Den samlede vurdering som det måtte være behov for, kan imidlertid  foretas i forbindelse med det ordinære statsbudsjettet.

3.6   Kjøp av kvoter fører ikke bare til økonomiske byrder. Tildelingen er også avgjørende for hvor store mengder klimagasser den enkelte virksomheten lovlig kan slippe ut. I dette perspektiv blir kvoteprisen en betaling for et gode fra det offentlige snarere enn en skatt.

Dette underbygges også ved at kvotene kjøpes til markedspris og kan selges videre til andre private aktører. Disse trekkene ved ordningen gjør at den skiller seg klart fra en tradisjonell skatt.

I Bugge/Løvold: Rettslige spørsmål ved innføring av et norsk kvotesystem for klimagasser (Institutt for offentlig rett, UiO, 1999) s. 107-108 er det uttalt følgende om denne problemstillingen:

"En annen synsvinkel er å anse betaling for kvote nærmest som betaling for en offentlig ytelse eller et gode. Utgangspunktet her er at staten ved å tildele kvoter tildeler rettigheter til utslipp, og at bedriftene naturlig må betale for å få disse rettighetene. En slik betraktningsmåte kan umiddelbart virke både relevant og besnærende. Men den kan nok ikke uten videre legges til grunn for avgjørelsen av om kvotebetaling er å anse som skatt eller ikke. Tildeling av kvoter kan ikke likestilles med tilbud av en hvilken som helst vare eller offentlig tjeneste. Utgangspunktet for kvotesystemet er statens myndighet til å regulere forurensning. Kvoter – og kvotepris – er et virkemiddel for å redusere utslippene til et ønsket nivå på en kostnadseffektiv måte. Det er etter vårt syn ikke umiddelbart naturlig å se dette som utøvelse av en form for statlig "eierrådighet" over utslippsrettigheter, og heller ikke tjenesteyting fra statens side."

Lovavdelingen er enig i at kvotesalg ikke er direkte sammenlignbart verken med utøving av offentlig eierrådighet eller med offentlig tjenesteyting.

Parallellen til kjøp av et formuesgode fra det offentlige ligger etter vårt syn likevel ikke fjernt, bl.a. fordi kvotene skal kunne omsettes mellom private. I realiteten har man med dette etablert en ordning med omsettelige tillatelser mot vederlag.

Kvoteordningen griper med dette inn i selve driften av virksomheten. Næringslivets behov for stabile rammevilkår kan følgelig gjøre seg sterkere gjeldende enn ved tradisjonelle skatter. Dette innebærer at det ut fra hensynet til forutberegnelighet kan knytte seg større ulemper til tidsbegrensningen enn det som ellers er tilfellet, trolig avhengig av hvordan ordningen utformes.

Etter det vi har fått opplyst, kan det bli aktuelt å selge klimagasskvoter som gjelder for flere år. Det kan hevdes at fremgangsmåten ved behandlingen av skattesaker passer dårlig hvis ordningen blir basert på slike langsiktige utslippsrettigheter. Stortingets beskatningsmyndighet kan bli underlagt en så omfattende forhåndsbinding at tidsbegrensningen for skattevedtak får liten praktisk betydning.

Betydningen av en årlig stortingsbehandling vil bli ytterligere svekket hvis ordningen blir integrert i et internasjonalt kvotesystem basert på Kyotoprotokollen.

3.7   I St.prp. nr. 1 (2000-2001) s. 94 er det lagt til grunn at tildeling av konsesjoner ved auksjon hvor inntektene går til statskassen uten noen form for øremerking, er en form for skattlegging som bør følge prosedyrene i Grunnloven § 75 bokstav a.

Uttalelsene er knyttet til konsesjoner for oppdrettsvirksomhet og kringkastingsvirksomhet og tildeling av mobilfrekvenser. De aktuelle auksjonsordningene har nok et sterkere fiskalt preg enn kvotesalget i saken her. Men den prinsipielle forskjellen er neppe særlig stor.

Vi er ikke kjent med at auksjonsordninger også tidligere har blitt ansett som skattlegging etter Grunnloven. Standpunktet i stortingsproposisjonen er derfor ikke et uttrykk for en fast og bindende statspraksis.

4. Konklusjon

Lovavdelingen er enig i at ordningen med klimagasskvoter skiller seg fra andre virkemidler som i praksis har vært vurdert i forhold til skattebegrepet i Grunnloven § 75 bokstav a. Etter Lovavdelingens syn skiller kvoteordningen seg på avgjørende måter fra virkemidler som faller inn under skattebegrepet. Vi viser her først og fremst til koblingen til en (omsettelig) tillatelse til utslipp og til fastettingsmåten for vederlaget. I tillegg har det betydning at kvoteordningen i utgangspunktet blir til med et miljøpolitisk formål, og at en tidsbegrensning er lite forenlig med erververnes behov for forutberegnelighet. Lovavdelingen anser det etter dette – og i samsvar med uttalelsen hos Castberg l.c. - for sin del lite tvilsomt at den skisserte kvoteordning for klimagasser ikke faller inn under skattebegrepet og tidsbegrensningen i Grunnloven § 75 bokstav a.