§ 75 - Statsbudsjettet - interne dokumenter

Saksnummer: 99/17253 E KJR/ATV

Dato: 11.11.1999

 

Statsbudsjettet - interne dokumenter

1.            Innledning

Vi viser til brev 1. november 1999 med anmodning om å vurdere om forsvarsministeren er rettslig forpliktet til å utlevere visse nærmere angitte dokumenter til Stortingets forsvarskomité.

Dette spørsmålet er del av det mer omfattende spørsmål om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. «Opplysningsplikt» kan omfatte ulike tilfeller, både plikt til å legge frem opplysninger i skriftlig og muntlig form, plikt til å legge frem bestemte dokumenter, og dessuten plikt til å gi opplysninger av eget tiltak («aktiv» opplysningsplikt) eller etter krav fra Stortinget («passiv» opplysningsplikt). Det kan bli spørsmål om opplysningsplikt både i forbindelse med Stortingets behandling og avgjørelse av en konkret sak, og som ledd i Stortingets kontroll med regjeringens beslutninger.

Spørsmålet i dette tilfellet er om Forsvarsdepartementet er forpliktet til å utlevere forsvarssjefens rammefordelingsforslag (FSJ RFF) og investeringsvedlegget til kap. 1760 til Stortingets forsvarskomité. Komiteen har bedt om å få utlevert disse dokumentene i forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet.

Det kan tenkes ulike rettslige grunnlag for forsvarskomiteens krav om innsyn. Under 2 omtales offentlighetsloven som mulig grunnlag, før vi under 3 drøfter Grunnloven § 75 bokstav f og uskrevne regler. Dersom grunnlaget for innsyn er Grunnloven § 75 bokstav f eller uskrevne regler, oppstår spørsmålet om en stortingskomité selv kan kreve innsyn, eller om retten må utøves av Stortinget, se under 4.

I det følgende  blir begge dokumentene drøftet under ett.

2.     Innsyn etter offentlighetsloven

Etter offentlighetsloven § 2 første ledd er forvaltningens saksdokumenter offentlige så langt det ikke er gjort unntak i eller i medhold av lov. Dette innebærer som utgangspunkt at enhver, herunder forsvarskomiteens medlemmer, kan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak, jf. § 2 annet ledd. I det foreliggende tilfellet gir offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a adgang til å unnta de nevnte dokumentene, idet de er utarbeidet for Forsvarsdepartementets interne saksforberedelse av et underordnet organ, Forsvarssjefen (Forsvarets overkommando).

Også hovedforskriften til offentlighetsloven (forskrift 14. februar 1986 nr. 351) avsnitt III nr. (2) gir adgang til å unnta dokumentene, idet dokumentene etter det vi har forstått inneholder henvisninger til budsjettrammer fastsatt av departementet.

Selv om den som begjærer innsyn ikke har krav på dette, plikter Forsvarsdepartementet av eget tiltak å vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis (meroffentlighet), jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Dette gjelder også i forhold til Stortinget. I praksis vil denne meroffentlighetsvurderingen i noen grad bli konsumert av de konstitusjonelt pregete betraktninger under 3.

3.            Opplysningsplikt med utgangspunkt i Grunnloven § 75 bokstav f og parlamentarisk praksis

Grunnloven § 75 bokstav f bestemmer at det «tilkommer Storthinget at lade sig forelægge Statsraadets Protokoller og alle Offentlige Indberetninger og Papirer».

Tradisjonelt har bestemmelsen vært forstått slik at den tar sikte på Stortingets kontroll med regjeringens virksomhet. Direkte pliktsubjekt etter Grunnloven § 75 bokstav f er trolig bare regjeringen og muligens de enkelte statsrådene. Videre har det vært forutsatt at bestemmelsen bare tar sikte på Stortingets kontroll med regjeringen når regjeringen opptrer i formelt statsråd, jf. Smith, Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, Oslo 1997, s. 193 og (noe mer indirekte) Castberg, Norges statsforfatning, 2. utg., Oslo 1947, bd. II s. 464.

Lovavdelingen har imidlertid i flere tidligere uttalelser lagt til grunn at Stortinget må ha rett til å bruke retten etter § 75 bokstav f ikke bare til kontrollformål, men også under utøvelsen av annen myndighet, jf. bl.a. jnr. 1044/59 E.

Med bakgrunn bl.a. i parlamentarisk praksis er det på det rene at Stortinget i vid utstrekning kan kreve fremlagt dokumenter av betydning for saker som Stortinget behandler, herunder også budsjettsaker, jf. bl.a. Smith, Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, Oslo 1997, s. 150 flg. og Helset/Stordrange, Norsk statsforfatningsrett, Oslo 1998, s. 292. En slik opplysningsplikt anses som en nødvendig forutsetning for at Stortinget skal kunne treffe sine avgjørelser på et forsvarlig grunnlag.

Etter Grunnloven § 75 bokstav f er det, foruten «Statsraadets Protokoller», «alle Offentlige Indberetninger og Papirer» som er omfattet av retten til å kreve fremlagt dokumenter. Tradisjonelt har det, på grunn av begrensningen til «offentlige» innberetninger og papirer, vært antatt at regjeringens og departementenes rent interne arbeidsdokumenter ikke kan kreves fremlagt med hjemmel i Grunnloven § 75 bokstav f. Lovavdelingen har imidlertid lagt til grunn at denne begrensningen ikke er så omfattende som adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5, se således vår uttalelse 10. november 1978 til Forsvarsdepartementet s. 1 (vårt jnr. 9/78, 3851/78 E).

Dokumenter som kommer fra forvaltningsorganer som ikke er en del av departementene, vil derimot være omfattet av Stortingets rett til å kreve dokumenter fremlagt i forbindelse med behandlingen av en bestemt sak, jf. bl.a. Smith, Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, Oslo 1997 s. 194 og Stordrange, Fra premisser til kompromisser, Oslo 1988, s. 139. Dette vil også gjelde dokumenter som danner arbeidsgrunnlag for et departements utarbeiding av forslaget til statsbudsjett. I en uttalelse fra Lovavdelingen (jnr. 2056/54 E) er det antatt at en uttalelse som departementet hadde innhentet fra et frittstående direktorat ved behandling av statsbudsjettet, var et «offentlig papir» i henhold til Grunnloven § 75. I et tidligere rundskriv fra statsministeren 15. februar 1960, omtalt i Frihagen: Forvaltningsrett III, 4. utg., Bergen 1992, s. 125 og i Berggrav: Slik styres Norge, Oslo 1994 s. 116, er det forutsatt at Stortinget kan få utlånt utrykte budsjettforslag fra underordnete forvaltningsorganer.

Det kan reises spørsmål om forsvarssjefens rammefordelingsforslag og investeringsvedlegg til kap. 1760 kommer i en annen stilling enn uttalelser fra andre organer som ikke er en del av departementene.

Som det bl.a. går frem av notat 3. mars 1994 fra statsministerens kontor om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, står Forsvarssjefen i en særlig stilling sammenlignet med lederen for andre etater, blant annet ved at han opptrer som regjeringens og forsvarsministerens nærmeste militære rådgiver. Ut fra de opplysninger vi har mottatt, kan vi imidlertid ikke uten videre se at Forsvarssjefens korrespondanse med departementet eller regjeringen i forbindelse med budsjettforberedelsen er av en slik særlig fortrolig karakter at dette tilsier en særstilling i forhold til Stortingets rett til å kreve fremlagt dokumenter som ledd i behandlingen av budsjettsaken.

Etter vårt syn bør det legges vekt på Stortingets generelle behov for å få tilgang til informasjon som kan bidra til et bredere og bedre grunnlag for å treffe avgjørelser i budsjettsaker.

At de budsjettdokumentene saken gjelder først og fremst er utarbeidet for Forsvarsdepartementets interne bruk, kan etter vårt syn ikke være avgjørende for å nekte Stortinget tilgang til dokumentene. Dersom man generelt skulle legge vekt på et slikt argument, kan det i for stor grad avskjære Stortingets rett til innsyn. Dokumentene utgjør etter sin funksjon i budsjettarbeidet et selvstendig trinn som det kan være av verdi at også Stortinget får innsyn i.

Vi er etter dette tilbøyelig til å anta at Stortinget kan kreve å få fremlagt de to dokumentene i forbindelse med budsjettbehandlingen.

4.     Hvem som har innsynsrett

Retten til å kreve fremlagt dokumenter etter Grunnloven § 75 bokstav f gjelder for «Storthinget». Grunnloven har på dette punktet blitt forstått slik at retten gjelder for Stortinget og eventuelt Odelstinget, jf. også Stortingets forretningsorden § 48 nr. 2. En stortingskomité har derimot ikke noen selvstendig rett etter denne bestemmelsen. I praksis er det imidlertid visstnok vanlig å vise imøtekommenhet overfor en stortingskomité dersom Stortinget selv ville hatt krav på dokumentet.