§ 8 - Opplysninger om hvilke norske bedrifter som handler med burma - tolkningsuttalelse

Saksnummer: 97/12176 E AS/ESi

Dato: 19.11.1998

 

Opplysninger om hvilke norske bedrifter som handler med burma - tolkningsuttalelse

Vi viser til Utenriksdepartementets telefax 15 desember 1997 og Finans- og tolldepartementets brev 19 desember 1997. Etter avtale med departe­mentene besvares begge henvendelsene under ett.

Departementene ber Lovavdelingen vurdere om bestemmelsen om taushetsplikt i tolloven 10 juni 1966 nr 5 § 8 er til hinder for at Toll- og avgiftsdirektoratet utarbeider en oversikt til Nærings- og handels­departementet over hvilke norske bedrifter som handler med Burma. Utenriksdepartementet ber oss i tillegg vurdere om Statistisk sentral­byrås avslag på en anmodning om å utarbeide en tilsvarende oversikt, er basert på en korrekt tolkning av taushetspliktbestemmelsen i statistikkloven 16 juni 1989 nr 54 § 2-4.

Dersom det konkluderes med at opplysningene ikke er taushetsbelagte i forhold til Nærings- og handelsdepartementet, ber Utenriksdeparte­mentet Lovavdelingen uttale seg om hvorvidt opplysningene kan brukes som adresseliste for henvendelser fra utviklings- og menneske­rettighetsministeren til de enkelte bedriftene.

1. Taushetsplikt etter tolloven

1.1    Tolloven § 8 nr 1 første punktum lyder:

"Enhver som har eller har hatt verv, stilling eller oppdrag knyttet til tollvesenet, skal hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det han i sitt arbeid har fått vite om noens drifts- eller forretnings­hemmeligheter, eller andre økonomiske eller personlige forhold."

Både Nærings- og handelsdepartementet og Statsministerens kontor må anses som "uvedkommende" i denne sammenheng, jf Ot prp nr 21 (1991-92) s 25-26 hvor det fremgår at andre offentlige organer normalt vil være uvedkommende. Vi er heller ikke kjent med forhold som tilsier at noen av unntakene i bestemmelsens annet ledd kan komme til anvendelse - f eks at opplysningene kan være relevante i forbindelse med offentlige myndigheters håndheving av lovgivningen om inn- og utførsel av varer, se § 8 nr 2 bokstav b. Opplysningene kan derfor ikke utleveres dersom de er omfattet av formuleringen "drifts- eller forret­ningshemmeligheter, eller andre økonomiske ... forhold".

1.2    Opplysninger om hvilke land en bedrift har handelsmessige for­bindelser med, kan normalt ikke regnes som "forretningshemmelig­heter" i lovens forstand. Etter vanlig oppfatning omfatter dette uttrykket opplysninger om forhold av mer tradisjonell bedriftsmessig karakter, f eks opplysninger om produksjons- og markedsførings­metoder. Vi viser her til uttalelsene i Ot prp nr 3 (1976-77) s 16 og 22 om tolkningen av det tilsvarende begrepet i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2, slik denne bestemmelsen lød før lovendringen i 1982. Ikke enhver opplysning som en bedrift ønsker å holde hemmelig, vil derfor være en forretningshemmelighet. At opplysninger om at en bedrift handler med Burma, muligens kan medføre negative reaksjoner i visse deler av opinionen, kan etter vårt syn ikke medføre at opplys­ninger om bedriftens geografiske marked kan anses som "forretnings­hemmeligheter".

1.3    Spørsmålet blir etter dette om opplysningene er omfattet av begrepet "økonomiske forhold".

En rent språklig fortolkning av dette uttrykket gir ikke i seg selv noe klart svar på om opplysningene i foreliggende tilfelle er omfattet av taushetsplikten. Såvidt vi kan se, gir heller ikke forarbeidene til tolloven noen konkrete holdepunkter for fastleggingen av det nær­mere innholdet av begrepet. Spørsmålet må derfor settes inn i en større sammenheng, der det sentrale vurderingstemaet blir om - og eventuelt i hvilken grad - tolloven § 8 oppstiller en strengere taushetsplikt for næringsopplys­ninger enn den alminnelige bestemmelsen om taushets­plikt i forvalt­ningsloven § 13 første ledd nr 2.

I sin opprinnelige utforming omfattet taushetsplikten etter tolloven § 8 "opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter eller andre forhold som ikke er alminnelig kjent". Begrunnelsen var at en slik vid bestemmelse var et naturlig motstykke til den vidtgående rett toll­vesenet har til å kreve opplysninger, jf innstillingen fra Tollov­komiteen av 1959 s 67. Ved lovendringen i 1994 ble bestemmelsen basert på taushetspliktbestemmelsen i ligningsloven § 3-13. I Ot prp nr 108 (1992-93) s 23 uttales følgende om formålet med endringen av tolloven § 8:

"Forvaltningsloven har som nevnt generell anvendelse også på toll­vesenets område. Etter endringen av forvaltningsloven § 13 bokstav f (ved endringslov av 16 mai 1986, med ikrafttreden den 1 oktober 1986), skal forvaltningslovens regler i §§ 13 - 13 bokstav e om taushetsplikt og begrensninger i denne gjelde som utfyllende regler  når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. For tollsakenes vedkommende har dette ført til at taushetsplikten ikke har vært praktisert like strengt som tidligere, ..."

Hovedbegrunnelsen for endringen av § 8 i tolloven i 1994, var altså at bestemmelsen etter 1986 hadde blitt samsvarstolket med de tilsvarende reglene i forvaltningsloven, og at dette burde komme til uttrykk i loven.

Vi viser også til uttalelsene fra Arbeidsgruppens innstilling inntatt i Ot prp nr 108 (1992-93) s 24, hvor det fremgår at man anså det som et praktisk hensiktsmessighetsspørsmål hvorvidt man skulle innarbeide egne taushetsregler i tolloven, eller basere seg på en henvisning til forvaltningsloven. På side 25 i proposisjonen fremholdes det at "–Etter sitt innhold vil målgruppen for disse reglene være tollvesenets egne ansatte tjenestemenn såvel som næringsdrivende og reisende. På denne bakgrunn er det hensiktsmessig at regler om tollvesenets taushetsplikt finnes i tolloven".

Det kan videre pekes på at begrepet "personlige forhold" ifølge for­arbeidene skal tolkes på samme måte som det tilsvarende uttrykket i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1, også slik at man skal se hen til unntakene i § 13 annet ledd, jf henvisningen i Ot prp nr 108 (1992-93) s 26 til Ot prp nr 21 (1991-92) s 24 flg. Samme sted i forarbeidene er det uttalt at også reglene i tolloven § 8 annet ledd, som gjør unntak fra taushetsplikten etter første ledd, i all hovedsak er ment å harmonere med unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven (se § 13 a - e).

Samlet sett gir forarbeidene inntrykk av at det først og fremst er infor­masjonshensyn som ligger bak særbestemmelsen om taushetsplikt i tolloven § 8, og at bestemmelsen forutsettes praktisert i samsvar med prinsippene i forvaltningsloven § 13.

Finans- og tolldepartementet uttaler i sitt brev at "[f]oretak er pliktige til å gi en rekke opplysninger av til dels sensitiv art til tollvesenet, og det er viktig at bedriftene har tillit til at de opplysninger som blir gitt ikke blir brukt til andre formål." Departementet fremholder videre at tillitsforholdet mellom likningsvesenet og publikum kan være avgjørende for om korrekte opplysninger blir gitt.

Hensett til den betydelige mengde informasjon som tollvesenet mottar fra publikum, er Lovavdelingen enig i at tillitsforholdet mellom toll­myndighetene og publikum må tillegges en viss vekt ved tolkningen av tolloven § 8. Betydningen av dette momentet er også understreket i forarbeidene, se f eks Ot prp nr 108 (1992-93) s 25. Ettersom den vesent­lige delen av informasjon som tollmyndighetene mottar har karakter av næringsopplysninger, kan det videre hevdes at avhengigheten av tillit er særlig fremtredende i forhold til denne typen opplysninger.

Lovavdelingen vil likevel bemerke at tillits- og diskresjonshensynet må avveies mot offentlighetsprinsippet. I vid utstrekning er denne avveiningen foretatt av lovgiverne selv, allerede gjennom utfor­mingen av lovteksten med tilhørende forarbeider. Dersom tillits­hensynet vektlegges tyngre ved anvendelsen av loven enn lovgiverne har forutsatt, vil praksis lett kunne komme i strid med det kompro­miss mellom disse interessene som loven er ment å gi uttrykk for.

På denne bakgrunn bør det etter Lovavdelingens syn legges til grunn at bestemmelsen i tolloven § 8 i utgangspunktet skal tolkes i samsvar med forvaltningsloven § 13. Alternativet "andre økonomiske forhold" i tolloven § 8 kan etter vår mening ikke forstås dithen at det skal gjelde en generell taushetsplikt for alle opplysninger av forretningsmessig art.

Spørsmålet er etter dette om opplysninger om hvilket land et firma handler med faller inn under "drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hen­syn til den som opplysningen angår", jf forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2. Som nevnt ovenfor, må det samme utgangspunkt som i for­valtningsloven § 13 første ledd nr 2 legges til grunn ved anvendelsen av tolloven § 8.

Kjerneområdet for forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2 er forret­ningshemmeligheter, jf Frihagen: Forvaltningsloven (2 utg, 1986) bind I side 273, hvor det fremgår at taushetsplikten for næringsopplysninger først og fremst tar sikte på "å hindre at spredning av slike opplysninger kan føre til tap for vedkommende bedrift enten direkte eller ved at konkurrenter utnytter opplysningene". Etter lovendringen i 1982 omfatter imidlertid taushetsplikten også forhold som ikke er å anse som forretningshemmeligheter. Det er tilstrekkelig at hemmelighold kan være av "konkurransemessig betydning". Opplysninger om en bedrifts generelle administrative og økonomiske forhold vil imidlertid normalt falle utenfor taushetsplikten, jf Frihagen side 277 og Wox­holth: Forvaltningsloven (2 utg, 1993) side 202. Ifølge Woxholth må det fortsatt antas at "opplysninger om en bedrifts økonomiske stilling, administrative forhold, produksjonsstørrelse og kapasitet, produksjon av bestemte varer, avtaler med forretingsforbindelser, ... normalt  ikke omfattes av § 13 første ledd nr 2", fordi dette normalt ikke vil være av konkurransemessig betydning. 

Lovavdelingen kan ikke se at det normalt vil være av "konkurranse­messig betydning" for en bedrift at det holdes hemmelig i hvilke land vedkommende har forretningsforbindelser, f eks i hvilket land man kjøper og/eller selger varer og tjenester. I prinsippet må dette imidler­tid vurderes konkret i forhold til den enkelte sak.

Det forhold at Burma av mange er ansett som et land Norge ikke bør ha handelsforbindelser med på grunn av alvorlige brudd på menneskerettighetene mv, og at det således kan tenkes at en bedrift anser det som uheldig dersom vedkommendes forbindelser med Burma skulle bli allment kjent, er i denne sammenheng ikke relevant. Det er alminnelig antatt i juridisk teori at opplysninger ikke kan anses som taushetsbelagt utelukkende fordi de kan ha uheldige virkninger for bedriften, når dette ikke knytter seg til konkurransemessige virk­ninger. Se bl a Frihagen op cit s 278 og Woxholth op cit s 202. Syns­punktet kan begrunnes i at bedriftenes interesse i å hemmeligholde slike opplysninger, ofte vil være mindre beskyttelsesverdig enn når det gjelder opplysninger om bedriftsmessige forhold i mer tradisjonell forstand. Hertil kommer at allmennheten ofte vil ha en legitim interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene, se Ot prp nr 3 (1976-77) s 36, jf s 16, hvor det uttales at allmenne hensyn kan tilsi at opplys­ninger gis ut, når de gjelder forhold som ønskes holdt skjult fordi de er kritikkverdige fra et samfunnsmessig synspunkt.

Lovavdelingen antar etter dette at opplysninger om hvilke norske bedrifter som handler med Burma, i seg selv ikke er opplysninger av en art som er omfattet av bestemmelsen om taushetsplikt i tolloven § 8 nr 1 første punktum. Det er heller ikke noe i veien for at opplys­ningene anvendes til det formålet som er beskrevet i Utenriksdepartementets brev.

2. Taushetsplikt etter statistikkloven

Statistikkloven § 2-4 nr 1 lyder:

"De som utfører arbeid eller tjeneste for et organ som forbereder eller utarbeider offisiell statistikk, plikter å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det de under forberedelsen eller utarbeid­elsen av en statistikk får vite om personlige forhold, drifts- eller forretningsforhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter. Taushetsplikten gjelder bare de opplysninger som er hentet inn med sikte på utarbeidelse av offisiell statistikk."

Nærings- og handelsdepartementet og Statsministerens kontor må også i denne sammenheng anses som "uvedkommende", jf ovenfor. I telefonsamtale 08.01.98 mellom rådgiver Hans Kristian Østereng hos Statistisk sentralbyrå og f kons Eyvin Sivertsen ble det videre opplyst at opplysningene var hentet inn "med sikte på utarbeidelse av offisiell statistikk", jf statistikkloven § 8 nr 1 annet punktum.

Spørsmålet blir etter dette om opplysninger om hvilke norske bedrifter som handler med Burma, kan regnes som et "drifts- eller forretnings­forhold" i lovens forstand.

I Ot prp nr 58 (1988-89) s 29 uttales følgende om tolkningen av bestemmelsen:

"Formuleringen "drifts- eller forretningsforhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter" er mer omfattende enn formuler­ingen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2, hvor dette innskrenkes til det det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Med de formuleringer som er valgt, vil taushetsplikten omfatte alle opplysninger som er innhentet etter fastsatt opplysningsplikt eller gitt frivillig til utarbeidelse av offisiell statistikk."

Samme sted i forarbeidene er det på den annen side fremholdt at lovens uttrykk "som utgangspunkt [må] forstås på samme måte som de tilsvarende begrep i forvaltningsloven § 13 første ledd". Forarbeidene sett under ett trekker likevel i retning av at bestemmelsen må tolkes vesentlig strengere enn forvaltningsloven § 13.

Dette synspunktet understøttes gjennom sammenhengen med lovens øvrige bestemmelser. Når det gjelder personlige forhold, inneholder heller ikke statistikkloven § 2-4 nr 1 noe uttrykkelig unntak for lite sensitive personopplysninger tilsvarende forvaltningsloven § 13 annet ledd. Men i motsetning til det som følger av forarbeidene til tolloven, gis det i Ot prp nr 58 (1988-89) s 29 klart uttrykk for at dette er tilsiktet. Det kan videre vises til at loven i langt mindre utstrekning enn tolloven og forvaltningsloven gir anledning til å utlevere taushets­belagte opplysninger til andre offentlige instanser, jf statistikkloven § 2-5.

Disse tolkningsmomentene må likefullt avveies mot offentlighetsprin­sippet. Som nevnt knytter opplysningene i denne saken seg til spørs­mål av allmenn interesse. Også private næringsvirksomheter må da i vid utstrekning tåle å havne i offentlighetens søkelys.

På den annen side utøver Statistisk sentralbyrå ikke noen direkte myndighet overfor borgerne. Hensynet til allmennhetens kontroll med organets virksomhet - som er et viktig hensyn bak offentlighets­prinsippet - gjør seg derfor ikke gjeldende i samme grad.

At utarbeidelse av statistikk forutsetter innsamling av meget omfat­tende mengder opplysninger - gjerne fra samtlige aktører innenfor en sektor, bransje eller samfunnsområde - medfører dessuten at tillits­hensynet vil komme inn som et sentralt moment. Også i denne sammenheng er det et moment at opplysningene ikke samles inn med sikte på en eller annen form for direkte myndighetsutøvelse overfor den som opplysningene gjelder, men for anvendelse til et helt selv­stendig og konkret offentlig formål. Det må antas at den private part under slike omstendigheter vil kunne føle det som meget urimelig dersom opplysninger som kan stille vedkommende i et uheldig lys, utleveres til utenforstående. Statistisk sentralbyrå har derfor ikke bare et sterkt behov for publikums tillit. Det kan i tillegg være at det skal lite til for å svekke tillitsforholdet.

Opplysninger om hvilke land en bedrift handler med, vil som oftest være lite sensitive. I den foreliggende sak kan det derimot ikke utelukkes at offentlighet omkring opplysningene til en viss grad kan få uheldige konsekvenser for bedriftene det gjelder.

Etter Lovavdelingens syn må derfor opplysninger om hvilke norske bedrifter som handler med Burma, regnes som "forretningsforhold" etter bestemmelsen om taushetsplikt i statistikkloven § 2-4 nr 1 første punktum. Dette innebærer at opplysningene ikke kan utleveres til Nærings- og handelsdepartementet.