§ 80: om selskapsbegrepet

Sak 08/772

Vi viser til brev av 15. mai 2008, der det stilles spørsmål om begrepet selskap i kommuneloven § 80. Vi beklager at henvendelsen ikke er blitt besvart tidligere.

Innsynsrett
Retten til innsyn i kommunalt eide selskaper følger av kommuneloven § 80. Første ledd i bestemmelsen gir kontrollutvalget og revisor rett til å kreve opplysninger og foreta undersøkelser i følgende selskaper:
a. Interkommunale selskaper etter IKS-loven
b. Aksjeselskaper der en kommune eier alle aksjer, enten alene eller sammen med andre kommuner
c. Heleide datterselskaper til selskaper som nevnt foran.

Dersom vi legger til grunn en streng bokstavfortolkning av lovens ordlyd, vil dette etter departementets vurdering innebære at innsynsretten etter bestemmelsen ikke vil omfatte selskaper som delvis er direkte eid av kommuner og delvis av andre aksjeselskaper hvor alle aksjene er eid av kommuner. Spesialmotivene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) s. 109 er knappe, og gjentar stort sett bare ordlyden. Det uttales blant annet følgende:

”Denne retten (dvs. innsyns- og undersøkelsesretten (vår merknad)) gjelder overfor interkommunale selskaper etter lov av 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper.”

NKRF viser i sin henvendelse til følgende uttalelse i Ot.prp. nr. 70 s. 74:
”Departementet ønsker imidlertid ikke å gi kommunale kontrollutvalg og kommunens revisor rett til innsyn i selskaper som også har private rettssubjekter eller staten som medeiere. Dette vil i tilfelle gi kommunene som eiere en særrettighet i forhold til andre eiere.”

Selv om begrepet ”private rettssubjekter” som NKRF påpeker, nok ofte blir benyttet i betydningen ”privatrettslig organiserte rettssubjekter”, uansett om de er offentlig eid eller ikke, er det etter departementets vurdering brukt noe annerledes i den siterte uttalelsen. Uttalelsen må etter departementets mening leses i lys av enkelte høringsuttalelser om at innsynsretten også bør gjelde selskaper der en eller flere kommuner har majoriteten av eierinteressene. Dette indikerer således at uttalelsen
refererer seg til en situasjon hvor enten staten eller private er inne på eiersiden. Etter departementets syn er derfor den siterte uttalelsen ikke direkte relevant i forhold til spørsmålet som her drøftes.

Lest i sammenheng synes forarbeidene å vise at formålet med bestemmelsen er å legge til rette for selskapskontroll i selskaper hvor verken staten eller private er inne på eiersiden, ved å gi en spesiell innsynsrett i disse selskapene for kontrollutvalg og revisor. Formålet med bestemmelsen taler således for at innsynsretten også bør gjelde for selskaper som delvis er direkte eid av kommuner og delvis av andre aksjeselskaper hvor alle aksjene er eid av kommuner. I slike selskaper er jo alle aksjene, enten direkte eller indirekte, eid av kommuner.

Kontrollutvalgets innsynsrett etter § 80 er bygget opp etter mønster av aksjeloven § 20- 7. I forhold til aksjeloven av 1976 § 18-5 (nå opphevet) som omhandler Riksrevisjonens rett til å kreve opplysninger i selskaper ”hvor staten eier alle aksjer og i heleid datterselskap til slikt selskap”, uttaler Marthinussen/Aarbakke i Aksjeloven med kommentarer (1991) s. 568: ”[Bestemmelsen] hjemler tilsvarende opplysningsplikt overfor Riksrevisjonen, for heleid aksjeselskap til et heleid statsaksjeselskap. Om aksjene i datterselskapet er fordelt på staten og statsaksjeselskapet, må regelen likevel gjelde, jfr. O Mestad: Statoil og statleg styring og kontroll (1985) s.290.”

I forhold til denne bestemmelsen har således juridisk teori lagt til grunn at begrepet ”heleid” må tolkes til å omfatte både direkte og indirekte statlig eierskap. Dette støtter etter vårt syn opp om at det kan legges til grunn at innsynsretten etter § 80 også omfatter selskaper som delvis er direkte eid av kommuner og delvis av andre aksjeselskaper hvor alle aksjene er eid av kommuner.

Etter departementets syn kan en ved tolkningen av § 80 ikke bare legge til grunn en ren bokstavfortolkning av bestemmelsen. Formålet med bestemmelsen må også vektlegges. Vi viser også til uttalelsene i Marthinussen/Aarbakke til tolkningen av § 18-5 i aksjeloven av 1976.

Departementet mener på denne bakgrunn at det er nærliggende å legge til grunn at innsynsretten etter § 80 også vil gjelde for selskaper som delvis er direkte eid av kommuner og delvis av andre aksjeselskaper hvor alle aksjene er eid av kommuner.

Selskapskontroll
Kommuneloven § 77 nr. 5 fastsetter at kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m. Denne bestemmelsen har en videre rekkevidde enn reglene om innsyn i § 80, idet den hjemler adgang til også å føre kontroll med kommunens interesser i selskaper der eierstrukturen ikke er som beskrevet i § 80.

Når det gjelder selskapskontroll i selskaper som ikke omfattes av innsynsretten etter § 80, vil imidlertid kommunen som eier stå i samme posisjon som en hvilken som helst annen eier, når det gjelder mulighetene for å føre kontroll med sine eierinteresser. Dette innebærer at der en kommune har eierandeler i et aksjeselskap hvor det for
eksempel også er private eiere, vil ikke kommunen rettslig sett ha større muligheter til å gjennomføre en kontroll med sine eierinteresser enn det de andre eierne vil ha. En selskapskontroll fra kommunens side må derfor tilpasses de rammebetingelser som gjelder for det selskap det skal utøves selskapskontroll med.