§ 86 - Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 86 b - spørsmål om usaklig forskjellsbehandling ved fastsettelse av vilkår

Saksnummer: 98/6718 E TME/ESI

doknr. 3

Dato: 03.09.1998

 

Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 86 b - spørsmål om usaklig forskjellsbehandling ved fastsettelse av vilkår

1       Vi viser til telefonsamtaler med rådgiver Øyvind Christophersen og førstekonsulent Åshild Flatebakken i Miljøverndepartementet. Lovavdelingen er bedt om å vurdere om det vil være i strid med reglene om usaklig forskjellsbehandling å fastsette ulike vilkår for koordinering av forholdet til forurensningsmyndigheten i to konkrete byggesaker (gasskraftsaken og Kårstøsaken) der de alminnelige reglene i plan- og bygningsloven kap XVI om byggesaker og kontroll, ikke kommer til anvendelse. Vi vil understreke at Lovavdelingen normalt bare gir skriftlig uttalelse på grunnlag av en skriftlig henvendelse, og ber om at dette blir iakttatt ved senere anledninger.

2       I gasskraftsaken er det aktuelle vilkåret hjemlet i energiloven § 3-4 og knyttet til Olje- og energidepartementets vedtak 5 juni 1997 om konsesjon til elektrisk anlegg etter energiloven § 3-1. Vilkåret lyder:

«Naturkraft har plikt til å sørge for nødvendige avklaringer med forurensningsmyndighetene i forkant av de enkelte stadier i byggeprosessen.»

Vilkåret innebærer at det rettslig sett ikke er adgang til å påbegynne eller fortsette utbygging før forholdet til forurensningsmyndigheten er avklart i forhold til det aktuelle trinn i byggeprosessen. Det må sørges for slik avklaring selv om den aktuelle beslutningen knyttet til byggeprosessen etter utbyggerens vurdering ikke vil få miljømessige konsekvenser. Vi går ikke inn på hva som innebærer atskilte "stadier" eller hva som skal til for at det foreligger "nødvendig avklaring".

I Kårstøsaken har Miljøverndepartementet foreslått at Kommunal- og regionaldepartementet setter følgende vilkår for fritak fra reglene om byggesaker og kontroll i plan- og bygningsloven kap XVI, jf plan- og bygningsloven § 86 b:

«Dersom utbygger velger å foreta byggearbeider før forurensningsmyndighetens behandling av utslippssøknaden er fullført, skal utbygger identifisere forhold av betydning og legge til rette for å kunne oppfylle de vilkår som forurensningsmyndigheten kan komme til å stille i en eventuell utslippstillatelse. Dersom beslutninger knyttet til byggeprosessen vil kunne få konsekvenser for mulighetene til å oppfylle slike vilkår, er utbygger ansvarlig for å ta dette opp med SFT før beslutningene treffes. Bygging før eventuell utslippstillatelse foreligger skjer fullt ut på utbyggers egen risiko.»

Vilkåret skal sikre at forholdet til forurensningsmyndigheten avklares underveis i byggeprosessen, men vil ikke være til hinder for at bygging iverksettes før det eventuelt innvilges utslippstillatelse. Vilkåret legger til rette for en raskere og mer effektiv byggeprosess enn vilkåret knyttet til anleggskonsesjonen i gasskraftsaken, og må dermed anses som mindre tyngende. Ettersom det foreløpig ikke er truffet endelig vedtak i saken, blir spørsmålet om reglene om usaklig forskjellsbehandling er til hinder for at det fastsettes et slikt vilkår, uten at det samtidig foretas en tilsvarende lemping av vilkåret som er fastsatt i gasskraftsaken.

3       Det rettslige grunnlaget for både tillatelsene og vilkårene er forskjellig i de to sakene, jf ovenfor. Vedtakene er dessuten truffet av ulike forvaltningsmyndigheter. Normalt vil saker som er avgjort i medhold av forskjellige regelverk, ikke være direkte sammenliknbare, slik at det allerede av den grunn vil være utelukket å statuere ugyldighet på grunnlag av usaklig forskjellsbehandling. Spørsmålet kan imidlertid være aktuelt dersom vedtakene etter de to regelverkene bygger på de samme faktiske og rettslige vurderingene, og reglene forutsetningsvis skal praktiseres likt. I foreliggende sak er det kun aktuelt å vurdere om disse forutsetningene er oppfylt for så vidt gjelder vilkårene.

Formålet med å fastsette vilkår om forholdet til forurensningsmyndigheten i de foreliggende sakene, er i begge tilfeller å kompensere for at reglene i plan- og bygningsloven § 95 nr 2 annet ledd og § 95 a nr 2 første punktum ikke kommer til anvendelse. Reglene fastslår at det ikke kan gis byggetillatelse - og dermed heller ikke iverksettes byggearbeider - før nødvendige tillatelser fra forurensningsmyndigheten foreligger. For så vidt står de to sakene likt. Neste spørsmål blir om det foreligger en så sterk sammenheng mellom regelverkene som hjemler vilkårene, at det vil være naturlig å praktisere reglene likt i denne sammenheng.

I Kårstøsaken vil et eventuelt unntak fra reglene i plan- og bygningsloven § 95 nr 2 annet ledd og § 95 a nr 2 første punktum være basert på et enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven § 86 b om fritak fra regelverket i lovens kap XVI. Gasskraftsaken er derimot omfattet av det generelle unntaket fra reglene i kap XVI for anlegg som har vært underlagt konsesjonsbehandling etter energiloven, se plan- og bygningsloven § 93 annet ledd, jf forskrift 22 januar 1997 nr 34 om saksbehandling og kontroll i byggesaker § 5 første ledd nr 3. Dette er bakgrunnen for at vilkåret om forholdet til forurensningsmyndigheten er fastsatt i medhold av energiloven §§ 3-1 og 3-4, og ikke med hjemmel i plan- og bygningsloven § 86 b.

Forskriftshjemmelen i plan- og bygningsloven § 93 annet ledd og forskriften trådte i kraft i 1997. Tidligere måtte det gjøres individuelt fritak fra de alminnelige reglene om byggesaker etter plan- og bygningsloven § 86 b også i saker om elektriske anlegg. Etter den tidligere ordningen ville vilkårene i de to sakene følgelig blitt fastsatt i medhold av de samme materielle og prosessuelle reglene. Det fremgår av forarbeidene til plan- og bygningsloven § 93 annet ledd at formålet med de forskriftsbestemte unntakene, ikke er å gi rom for en mer ulik vektlegging enn tidligere av f eks miljøhensyn i forbindelse med forskjellige typer byggesaker. Derimot tok man sikte på å forenkle saksbehandlingen i tilfeller der hensynene som ligger til grunn for reglene i plan- og bygningsloven kap XVI, ivaretas gjennom sektorlovgivningen, jf Ot prp nr 39 (1993-94) s 21 første spalte, der det er uttalt følgende om bakgrunnen for reglene:

«For en del tiltak kan departementet i forskrift gjøre unntak fra søknadsbehandlingen. Det vil gjelde en del større offentlige anleggsarbeider og andre tiltak, som er undergitt saksbehandling via konsesjonsbehandling eller annen saksbehandling etter særlovgivning eller andre regler i forbindelse med planlegging og gjennomføring av tiltaket. Slik saksbehandling skal også ivareta de hensyn plan- og bygningslovgivningen ivaretar.»

Denne formålsbetraktningen gir neppe grunnlag for en generell forutsetning om at reglene skal praktiseres likt. Således kan man ikke statuere en generell plikt for energimyndigheten til å sørge for at nødvendige tillatelser fra andre myndigheter foreligger før det gis konsesjon, selv om en slik plikt følger av de alminnelige reglene i plan- og bygningsloven kap XVI, se punkt 2.3 i Lovavdelingens brev 14 mai 1997 (jnr 97/4699 E) til Miljøverndepartementet. Derimot vil saker som er unntatt fra reglene i kap XVI på grunnlag av individuelt vedtak, langt på vei være direkte sammenliknbare med saker som er generelt unntatt fordi de behandles etter energiloven: I begge tilfeller vil koordineringen av forholdet til andre myndigheter skje gjennom fastsettelse av vilkår som utformes etter fritt skjønn. Det synes derfor å være i best samsvar med hensynene bak det forskriftsbestemte unntaket om regelverket i energiloven kap 3 og plan- og bygningsloven kap XVI i størst mulig grad praktiseres likt i denne sammenheng. Det må derfor påregnes at reglene om usaklig forskjellsbehandling kan utgjøre en viss skranke for vedtakskompetansen. Men når vilkårene - som her - blir fastsatt i medhold av ulike regelverk og av forskjellige forvaltningsorganer, kan det ikke oppstilles noe krav om full eller tilnærmet full likebehandling.

4       Som nevnt i vårt brev 3 juli 1998 (jnr 98/6718 E) til Kommunal- og regionaldepartementet vil reglene om usaklig forskjellsbehandling ikke være til hinder for en omlegging av forvaltningspraksis. Dersom det mildere vilkåret i Kårstøsaken skyldes en slik praksisomlegging, vil det følgelig ikke være grunnlag for å statuere ugyldighet på grunnlag av likhetsprinsippet.

5       Forutsatt at det ikke tas sikte på en praksisomlegging, må det undersøkes om det foreligger faktiske forskjeller mellom de to sakene som kan begrunne at vilkårene om forholdet til forurensningsmyndigheten, utformes på forskjellig måte.

Etter det opplyste skyldes forskjellene i vilkårenes innhold først og fremst at vilkårene er utformet på ulike stadier i de to byggeprosjektene: Vilkåret i gasskraftsaken ble fastsatt mens anleggene i sin helhet var på prosjektstadiet, og før tiltakshaveren hadde inngitt søknad om utslippstillatelse. Dessuten var det ikke avklart hvilke folkerettslige forpliktelser om utslipp av klimagasser som ville følge av Kyotoprotokollen, ettersom protokollen ikke var vedtatt på det aktuelle tidspunktet. Blant annet på bakgrunn av disse faktorene fremsto det som usikkert om det ville bli gitt utslippstillatelse til anleggene, eller om det ville bli så kostbart å oppfylle betingelsene for en eventuell utlippstillatelse at prosjektet ikke ville la seg realisere. Det ble derfor ikke ansett som forsvarlig å tillate bygging før det var foretatt en avklaring med forurensningsmyndigheten i forkant av det enkelte byggetrinn.

I Kårstøsaken foreligger det en godkjent konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven kap VII-a, og det er inngitt søknad om utslippstillatelse. Videre er Kyotoprotokollen vedtatt. Saken er derfor bedre opplyst enn gasskraftsaken var da det aktuelle vedtaket ble truffet. Ut fra en faglig vurdering av de faktiske saksforholdene holdt opp mot Kyotoprotokollen m v, anser forurensningsmyndigheten det som sikkert at det vil bli gitt utslippstillatelse. Derimot knytter det seg fortsatt usikkerhet til hvilke vilkår det vil bli nødvendig å stille i en utslippstillatelse, slik at det ennå ikke er aktuelt å treffe endelig vedtak i saken. Imidlertid vil prosjektet etter all sannsynlighet bli realisert uavhengig av hvilke vilkår som knyttes til utslippstillatelsen, ettersom anleggene er en integrert del av Åsgardutbyggingen på Haltenbanken. Etter forurensningsmyndighetens syn fremstår det derfor som lite betenkelig å tillate bygging før forholdet til forurensningsmyndigheten er endelig avklart for det enkelte byggetrinn.

På bakgrunn av disse faktiske forskjellene anser Lovavdelingen det som ganske klart at det ikke vil være i strid med reglene om usaklig forskjellsbehandling å oppstille det nevnte vilkåret i Kårstøsaken. Vi understreker imidlertid at vi ikke har forutsetninger for å overprøve de miljøfaglige vurderingene som forurensningsmyndigheten har gjort, og at vårt rettslige standpunkt er basert på Miljøverndepartementets fremstilling av de faktiske saksforholdene.

6       Iallfall i komplekse saksforhold kan det for øvrig være aktuelt for myndighetene å vinne erfaring  ved å praktisere en fullmakt på noe forskjellige måter, før man legger seg på en konsekvent praksis som best mulig oppfyller formålet med den aktuelle bestemmelsen. Hensynet til å fremme lovens formål taler for at en slik utprøving bør kunne godtas uten hinder av prinsippet om usaklig forskjellsbehandling. Dette synspunktet kan lettest føre frem når de forskjellige saksforholdene er så komplekse at de allerede av den grunn ikke fremstår som identiske, og de aktuelle sakene heller ikke angår direkte konkurrerende tiltak. (Vi presiserer at vi her ikke tar stilling til om det kan følge særskilte likebehandlingskrav av EØS-avtalen eller WTO-avtalen.) Lovavdelingen antar at også dette synspunkt kan tenkes å berettige en forskjellig utforming av vilkårene i gasskraftsaken og Kårstøsaken.