§ 86 - Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 86 B

Saksnummer: 98/6718 E ATO/ESi

Dato: 03.07.1998

 

Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 86 B

Vi viser til Kommunal- og regionaldepartementets brev 24 juli 1998, der Lovavdelingen blir stilt enkelte spørsmål knyttet til reglene om dispensasjon fra plan- og bygningsloven kap XVI om byggetillatelse og kontroll, jf plan- og bygningsloven § 86 b. Spørsmålene har betydning for vurderingen av en konkret sak. I møte 26 juni 1998 ble det enighet om at Lovavdelingen går inn på spørsmålet om en nektelse av å gi dispensasjon vil kunne innebære en usaklig forskjellsbehandling i forhold til departementets tidligere praksis. For det andre skal Lovavdelingen vurdere enkelte spørsmål knyttet til adgangen til å stille vilkår for dispensasjon.

I. Spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling

1       For å avgjøre om det vil være usaklig forskjellsbehandling å avslå søknaden om dispensasjon fra plan- og bygningsloven kap XVI, må de faktiske forholdene i foreliggende sak sammenliknes med saksforholdene i tilfeller der det er blitt innvilget dispensasjon. Lovavdelingen har ikke tilstrekkelige opplysninger om de tidligere sakene på området til å kunne gjøre en slik sammenlikning. Vi vil derfor begrense oss til å knytte noen mer generelle merknader til problemstillingen, relatert til plan- og bygningsloven § 86 b.

2       Før plan- og bygningsloven trådte i kraft i 1986, ble vedtak om dispensasjon fra kravet om byggetillatelse truffet med hjemmel i bygningsloven 18 juni 1965 nr 7 § 1 første ledd annet punktum. Formålet med bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 86 b var først og fremst å skape et sikrere rettslig grunnlag for denne praksisen, jf Ot prp nr 45 (1984-85) punkt 3.2.1. I prinsippet kan derfor praksis etter bygningsloven 1965 ha betydning når det skal vurderes om et vedtak truffet med hjemmel i plan- og bygningsloven § 86 b innebærer usaklig forskjellsbehandling. Dette forutsetter imidlertid at det siden den gang ikke har skjedd vesentlige endringer i dispensasjonspraksis, jf nedenfor.

3       I Ot prp nr 45 (1984-85) s 8 er det uttalt følgende om bakgrunnen for dispensasjonsordningen:

«Når søknad om byggetillatelse omfatter teknisk særlig kompliserte byggetiltak, f.eks i prosessindustri, kan det ofte være at det nødvendige tilsyn vanskelig kan føres av de lokale bygningsmyndigheter. Offentlig saksbehandling vil i slike saker kreve en særskilt ekspertise. Denne må i tilfelle innhentes ved at bygningsmyndighetene nytter teknisk konsulentbistand. Større industribedrifter vil ofte selv eller ved konsulenter disponere den nødvendige tekniske ekspertise og i en del tilfelle vil det finnes liten eller ingen kompetanse utenom disse.»

Etter det vi forstår, har departementet ansett disse hensynene som såvidt vektige at søknader om dispensasjon hittil stort sett er blitt innvilget, dersom søknadene har fremstått som saklig begrunnet ut fra lovgrunnen.

4       Ved lov 5 mai 1995 nr 20 ble reglene om byggesaker i plan- og bygningsloven endret på vesentlige punkter. Formålet med lovendringen var å sikre en bedre etterlevelse av de rettslige kvalitetskravene til byggverk, jf Ot prp nr 39 (1993-94) punkt 2.1. For så vidt gjelder ansvarsfordelingen mellom det offentlige og den private part, ble det lagt opp til et system med egenkontroll under overoppsyn av bygningsmyndighetene. Samtidig ble det gitt klarere regler for utpekelse av ansvarssubjekt på den private siden kombinert med regler om godkjennelse av den ansvarshavende. Sett i sammenheng innebar reglene at det praktiske ansvaret for byggesaken etter lovens normalordning i større grad enn før kunne overlates til den private part. På denne bakgrunn - og hensett til at en ordinær byggesaksprosess i større grad ivaretar behovet for samordning av ulike samfunnsinteresser - ble plan- og bygningsloven § 86 b foreslått opphevet, jf proposisjonen s 137.

Forslaget om å oppheve § 86 b ble imidlertid ikke vedtatt. Under stortingsbehandlingen ble det særlig lagt vekt på at en opphevelse av muligheten for en forenklet prosedyre i byggesaker ville harmonere dårlig med ønsket om økt satsing i næringslivet og dermed ha en negativ signaleffekt, jf Innst O nr 37 (1994-95) s 23.

Etter det vi forstår, vurderer Kommunal- og regionaldepartementet på bakgrunn av de nye saksbehandlingsreglene å foreta en grundigere og mer kritisk vurdering av den enkelte søknad om dispensasjon etter § 86 b enn tidligere. Etter Lovavdelingens syn er en slik omlegging av praksis fullt forenlig med Stortingets begrunnelse for ikke å oppheve bestemmelsen, jf ovenfor. Heller ikke reglene om usaklig forskjellsbehandling vil være til hinder for en praksisomlegging, sålenge denne gjennomføres tilstrekkelig fast og konsekvent, se f eks Frihagen: Forvaltningsrett I (3 utg, 1991) s 204.

I den grad departementet legger om sin praksis på området, vil tidligere avgjørelser få tilsvarende mindre betydning i vurderingen av om det foreligger usaklig forskjellsbehandling.

5       Vi vil så på generell basis redegjøre kort for de begrensningene reglene om usaklig forskjellsbehandling setter for departementets skjønnsutøvelse etter plan- og bygningsloven § 86 b.

Reglene om usaklig forskjellsbehandling begrenser adgangen til å treffe ulike avgjørelser i saker som i det alt vesentlige er identiske. På samme måte som de øvrige uskrevne kravene til forsvarlig skjønnsutøvelse, er et grunnleggende formål med reglene å hindre urimelige forvaltningsavgjørelser. I hvert fall i komplekse sakstyper der forvaltningen allerede i utgangspunktet har en vid skjønnsmargin, vil det trolig først og fremst være i tilfeller der det foreligger en relativt markert og klar forskjellsbehandling, at det vil være aktuelt å statuere ugyldighet, sml Rt 1974 s 149 og Frihagen op cit s 202-203.

De enkelte bestemmelsene om byggesaker i loven kap XVI tar sikte på å verne et vidt spekter av samfunnsmessige hensyn, jf formålsbestemmelsen i § 2 og nedenfor. I dispensasjonssaker har departementet derfor stor frihet både i forhold til spørsmålet om hvilke hensyn som kan tas i betraktning, og når det gjelder den konkrete avveiningen av disse hensynene. Samtidig vil de faktiske forholdene i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven § 86 b forutsetningsvis være nokså komplekse. Såfremt departementet innleder en praksis der det foretas en bred og konkret vurdering av de relevante hensynene knyttet opp mot de faktiske forholdene i den enkelte sak, er risikoen neppe stor for at det skal oppstå problemer i forhold til reglene om usaklig forskjellsbehandling. Og man må også - ut fra en saklig vurdering - for fremtiden kunne velge å vektlegge bestemte relevante hensyn sterkere enn det man har gjort hittil, jf det som er sagt foran om adgangen til å legge om forvaltningspraksis.

Dersom det uproblematisk vil kunne kompenseres for de faktiske forskjellene i sakene gjennom fastsettelse av vilkår, antar vi at det lettere vil kunne foreligge usaklig forskjellsbehandling.

II. Vilkår om innhentelse av tillatelser fra forurensningsmyndighetene før byggestart

Vi behandler her spørsmålet om det kan stilles som vilkår for dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 86 b at de nødvendige tillatelser fra forurensningsmyndighetene må være innhentet før byggestart.

Det følger direkte av plan- og bygningsloven § 86 b første ledd annet punktum at departementet kan knytte vilkår til vedtak om å frita fra reglene i kap XVI. Bestemmelsen oppstiller ingen uttrykkelige begrensninger med hensyn til hvilke interesser som kan beskyttes gjennom fastsettelse av et vilkår. Derimot følger det av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper at det må være en tilstrekkelig saklig sammenheng mellom vilkåret og formålet med dispensasjonshjemmelen og reglene det dispenseres fra. Vilkåret må heller ikke fremstå som unødvendig eller uforholdsmessig bebyrdende i forhold til målsettingen med vilkåret, se f eks Frihagen: Forvaltningsrett I (3 utg, 1991) s 316.

Et vilkår som nevnt har etter sitt materielle innhold sterke likhetstrekk med lovens normalordning på dette punkt, som innebærer at det ikke kan gis tillatelse til å påbegynne byggearbeider før nødvendige tillatelser fra forurensningsmyndigheten foreligger, jf plan- og bygningsloven § 95 nr 2 annet ledd og § 95 a nr 2 første punktum i f jamført med Lovavdelingens uttalelse i brev 14 mai 1997 punkt 2.1 (jnr 97/4699 E) til Miljøverndepartementet (vedlagt). Den vesentligste forskjellen er at det overlates til den private part å innhente de nødvendige tillatelser. Formålet med et slikt vilkår er å etablere en slags mellomløsning som motvirker skadevirkninger og ulemper som et generelt og ubetinget fritak fra lovens byggesaksbestemmelser kan lede til. Vilkåret står således i en klar og direkte sammenheng med hensyn som er av helt sentral betydning i vurderingen av om det skal gis dispensasjon. Vi viser i den forbindelse til at både samordnings- og miljøhensyn er særskilt fremhevet i formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 2. Selv om vilkåret vil kunne medføre en viss forsinkelse av byggestart, kan det dessuten ikke anses som særlig tyngende. Vi nevner i den sammenheng at en dispensasjon etter § 86 b første ledd første punktum må kunne begrenses til å gjelde bare deler av reglene i lovens kapittel XVI om byggetillatelse og kontroll med byggearbeid, jf Ot prp nr 45 (1984-85) s 9 punkt 3.2.1.

I den grad departementet på denne måten kan treffe vedtak om delvis dispensasjon, kan vi ikke se noen grunn til at et vilkår som har tilnærmet samme realitetsinnhold, men som eventuelt også inneholder særskilte tilpasninger utfra en konkret og forsvarlig hensiktsmessighetsvurdering, ikke skulle kunne oppstilles etter § 86 b første ledd annet punktum.

Lovavdelingen finner det på denne bakgrunn klart at plan- og bygningsloven § 86 b inneholder hjemmel for å ta inn et vilkår i dispensasjonen om at nødvendige tillatelser fra forurensningsmyndighetene må innhentes før byggestart.

III. Det foreslåtte vilkåret om forholdet til forurensningsmyndigheten m v

Vi vil så vurdere om vilkåret som Miljøverndepartementet har foreslått inntatt i en eventuell dispensasjon, kan hjemles i plan- og bygningsloven § 86 b første ledd annet punktum.

Vilkåret lyder:

«Dersom utbygger velger å foreta byggearbeider før forurensningsmyndighetens behandling av utslippssøknaden er fullført, skal utbygger identifisere forhold av betydning og legge til rette for å kunne oppfylle de vilkår som forurensningsmyndigheten kan komme til å stille i en eventuell utslippstillatelse. Dersom beslutninger knyttet til byggeprosessen vil kunne få konsekvenser for mulighetene til å oppfylle slike vilkår, er utbygger ansvarlig for å ta dette opp med SFT før beslutningene treffes. Bygging før eventuell utslippstillatelse foreligger skjer fullt ut på utbyggers egen risiko.»

Vilkåret bygger på utgangspunktet om at den private part har ansvaret for å innhente de nødvendige tillatelser fra forurensningsmyndigheten, og fastslår at den private part må ta visse  praktiske forholdsregler og særlig bare den økonomiske risikoen hvis man velger å iverksette bygging før det eventuelt innvilges utslippstillatelse. Såvidt vi kan se, følger det vesentligste materielle innholdet i vilkåret allerede av de alminnelige bestemmelsene i forurensningsloven m v, slik at vilkåret rettslig sett har liten betydning. Vi antar på denne bakgrunn at hovedformålet med vilkåret er dels å effektivisere saksbehandlingen ved å avklare og presisere ansvarsforholdene på forhånd, og dels å minske risikoen for misforståelser. Allerede av den grunn synes vilkåret å være uproblematisk i forhold til plan- og bygningsloven § 86 b.

Uansett vil synspunkter som det er redegjort for i punkt II foran, etter vårt syn lede til at et slikt vilkår må anses å ha hjemmel i plan- og bygningsloven § 86 b.