§ 93 - Konstitusjonelle spørsmål i tilknytning til artikkel 16 i rådsforordning 1/2003/EF 16. desember 2002 om gjennomføring av konkurransereglene i EF-traktatens artikkel 81 og 82

Saksnummer: 02/00398 EO ATV/GMA

Dato: 04.03.2003

 

Konstitusjonelle spørsmål i tilknytning til artikkel 16 i rådsforordning 1/2003/EF 16. desember 2002 om gjennomføring av konkurransereglene i EF-traktatens artikkel 81 og 82

1.            Innledning

Vi viser til tidligere korrespondanse med Arbeids- og administrasjonsdepartementet per brev og e-post. Saken gjelder rådsforordning 1/2003/EF 16. desember 2002 om gjennomføring av konkurransereglene i EF-traktaten artikkel 81 og 82. Det nye regelverket har som et vesentlig formål å desentralisere håndhevingen av konkurransereglene i EU, det vil si at deler av håndhevingen av konkurransereglene skal flyttes fra Kommisjonen til nasjonale konkurransemyndigheter. Forordningen er EØS-relevant og skal innlemmes i EØS-avtalen. I den forbindelse har Arbeids- og administrasjonsdepartementet reist spørsmål ved om det for Norges del vil knytte seg konstitusjonelle problemer til å gjennomføre forordningens artikkel 16. Bestemmelsen lyder i sin engelske utgave slik:

”Uniform application of Community competition law

1.     When national courts rule on agreements, decisions or practices under Article 81 or Article 82 of the Treaty which are already the subject of a Commission decision, they cannot take decisions running counter to the decision adopted by the Commission. They must also avoid giving decisions which would conflict with a decision contemplated by the Commission in proceedings it has initiated. To that effect, the national court may assess whether it is necessary to stay its proceedings. This obligation is without prejudice to the rights and obligations under Article 234 of the Treaty.

2.     When competition authorities of the Member States rule on agreements, decisions or practices under Article 81 or Article 82 of the Treaty which are already the subject of a Commission decision, they cannot take decisions which would run counter to the decision adopted by the Commission.”

Av hensyn til EØS-avtalen er flere tilpasninger nødvendige før denne bestemmelsen kan gjøres til del av EØS-retten. I det følgende bygger vi på at bestemmelsen skal gjelde både i forhold til saker som avgjøres av ESA, og i forhold til saker som avgjøres av Kommisjonen. Etter samtale med AAD legger Lovavdelingen dessuten til grunn at henvisningene til EF-traktaten artikkel 81 og 82 erstattes med tilsvarende henvisninger til EØS-avtalen 53 og 54 når forordningen tas inn i EØS-avtalen. Bestemmelsen vil dermed ikke gjelde for saker eller avgjørelser etter EF-traktaten artikkel 81 og 82. Saker etter EØS-avtalen artikkel 53 og 54, som forordningens artikkel 16 vil gjelde for, fordeles mellom ESA og Kommisjonen etter reglene i EØS-avtalen artikkel 56.

Etter samtale med AAD legger Lovavdelingen videre til grunn at pliktene som legges på nasjonale domstoler og konkurransemyndigheter etter artikkel 16, bare gjelder der disse behandler det samme saksforholdet som Kommisjonen eller ESA har tatt stilling til eller har tatt opp til behandling. Artikkel 16 medfører altså ikke noen plikt for domstolene eller konkurransemyndighetene til å legge Kommisjonens eller ESAs generelle rettsforståelse til grunn. Det er bare overvåkningsorganenes vedtak (”the decision”) i den konkrete saken som skal være bindende, jf. nr. 1 første punktum og nr. 2. Og det er bare overvåkningsorganenes behandling av det samme saksforholdet som skal forplikte nasjonale domstoler til – om nødvendig – å utsette eller stanse en sak, jf. nr. 1 annet og tredje punktum. Dette har ikke vært klart tidligere, jf. Justisdepartementets brev til Arbeids- og administrasjonsdepartementet 3. november 2002.

2.            Artikkel 16 nr. 1 første punktum

2.1            Myndighetsoverføring

Det sentrale spørsmålet er om gjennomføring av forordningens artikkel 16 nr. 1 første punktum skaper grunnlovmessige problemer. Først og fremst er det spørsmål om på hvilken måte Stortinget må medvirke for at bestemmelsen kan gjøres til en del av EØS-avtalen med virkning for Norge.

Forordningen vil, dersom den gjennomføres uten spesielle tilpasninger, dels innebære en plikt for norske domstoler til å legge til grunn avgjørelser fra Kommisjonen, og dels en plikt til å legge til grunn avgjørelser fra ESA.

Grunnlovens utgangspunkt er at myndighet i Norge utøves av norske statsorganer. Unntak fra dette krever grunnlovsendring etter fremgangsmåten beskrevet i Grunnloven § 112. Kravet om grunnlovsendring gjelder likevel bare mer betydningsfulle unntak.

For det første kan Stortinget etter Grunnloven § 93 samtykke til at myndighet som etter Grunnloven ellers tilligger statens myndigheter, overføres til internasjonale organisasjoner som Norge er tilsluttet eller slutter seg til.

For det annet kan overføring av myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning skje uten Stortingets samtykke i medhold av Grunnloven § 93, dersom myndighetsoverføringen er ”lite inngripende”. Slik overføring kan Stortinget samtykke til i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd. Det vises til St.prp. nr. 100 (1991-92) om EØS-avtalen, på side 342, og St.prp. nr. 50 (1998-99) om Norges videre tilknytning til Schengen-regelverket, på side 35.

Det avgjørende spørsmålet blir om den myndighetsoverføringen som skjer til ESA og Kommisjonen i dette tilfellet, er ”lite inngripende”. Det er i den sammenhengen ikke nødvendig å skille mellom den overføringen som skjer til ESA, og den som skjer til Kommisjonen. Dersom myndighetsoverføringen er lite inngripende, kan den i begge tilfeller skje med samtykke fra Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd.

Ved vurderingen av om myndighetsoverføringen er ”lite inngripende”, er et sentralt spørsmål hvilken ytterligere myndighetsoverføring forordningen innebærer sammenlignet med den som allerede eksisterer etter EØS-avtalen.

ESAs vedtak i konkurransesaker har direkte virkning i Norge. Og vedtak fra ESA som pålegger andre enn stater en pengeforpliktelse – f.eks. bøter eller tvangsmulkt – er i seg selv tvangsgrunnlag, jf. EØS-avtalen artikkel 110. Også Kommisjonens vedtak har i stor utstrekning direkte virkning i Norge, men utgjør ikke i seg selv tvangsgrunnlag, jf. St.prp. nr. 100 (1991–92) side 336. At vedtakene har direkte virkning innebærer nettopp at norske myndigheter, herunder norske domstoler, som utgangspunkt plikter å legge dem til grunn. Det kan imidlertid spørres i hvilke relasjoner vedtakene skal ha virkning internt i den norske rettsordenen.

Gyldigheten av ESAs eller Kommisjonens vedtak som sådanne kan ikke bringes inn for norske domstoler. Men det kan for eksempel forekomme erstatningssøksmål fra kunder eller andre som mener å ha lidt tap som følge av at saksøkte har opptrådt i strid med EØS-avtalen artikkel 53 eller 54. Og dersom saken gjelder artikkel 53, kan det blant annet oppstå spørsmål om den norske domstolen må legge til grunn et eventuelt vedtak fra ESA eller Kommisjonen om unntak etter bestemmelsens nr. 3. I realiteten er dette et spørsmål om slike vedtak har (materiell) rettskraft. Uttalelser i fra St.prp. nr. 100 (1991–92) s. 346 kan tas til inntekt for at vedtakene er forutsatt å ha en slik virkning. At det allerede er slik innenfor EF-retten, er etter EF-domstolens praksis ikke tvilsomt, jf. sak C–344/98 Masterfoods, domssaml. 2002 s. I–11369, pkt. 45 flg, som særlig bygger på Delimitis-saken pkt. 47 (se nedenfor).

Det kan kanskje være tvilsomt i hvilken utstrekning den nye forordningen innebærer en utvidelse av norske domstolers plikt til å legge Kommisjonens og ESAs vedtak til grunn i saker som behandles av dem. Lovavdelingen finner det ikke nødvendig å ta stilling til dette. Sammenlignet med dagens rettstilstand innebærer forordningen i høyden en beskjeden utvidelse av de virkningene ESAs og Kommisjonens avgjørelser har internt i den norske rettsordenen, og som allerede er godtatt av Stortinget gjennom det samtykket som ble gitt ved inngåelse av den opprinnelige EØS-avtalen. Lovavdelingen forutsetter at forordningens artikkel 16 er å forstå dit hen at bare formelle vedtak fra ESA eller Kommisjonen, og ikke uformelle beskjeder, skal være bindende for nasjonale domstoler. Etter ordlyden og sammenhengen er det naturlig å forstå bestemmelsen slik. Vi forutsetter også at det ikke rokkes ved det norske forbeholdet til EØS-avtalen mot tvangsfullbyrdelse av Kommisjonens vedtak overfor norske foretak på norsk territorium.

I vurderingen av hvilket omfang en slik myndighetsavgjørelse har, må en videre ta i betraktning at det gjelder et bestemt og avgrenset saksområde, nemlig håndhevingen av konkurransebestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Det skjønnet som ligger til håndhevingsorganene er begrenset. Et moment er det også at det bare er få vedtak som årlig fattes av ESA og Kommisjonen etter disse bestemmelsene. Til sammen behandler overvåkningsorganene noen titalls konkurransesaker etter EØS-avtalen hvert år, men behandlingen av de fleste av disse sakene avsluttes på annen måte enn ved formelt vedtak. Desentraliseringen som rådsforordning 1/2003/EF legger opp til, vil formentlig medføre at overvåknings­organene i fremtiden får færre konkurransesaker til behandling.

Lovavdelingen peker også på at det etter forordningen fremdeles er en norsk domstol som skal avsi dom i saken, f.eks. en erstatningssak, selv om dette delvis er ment å skje på grunnlag av ESAs eller Kommisjonens vedtak. I prinsippet vil den norske domstolens avgjørelse treffes på grunnlag av norsk rett herunder gjennomført EØS-rett. Det er den norske dommen som blir rettskraftig i den nye saken og som danner det formaliserte grunnlaget for eventuell tvangsfullbyrdelse.

Etter Lovavdelingens oppfatning må en på bakgrunn av de ovenfor nevnte momentene konkludere med at den myndighetsoverføringen som skjer ved gjennomføring av forordningen artikkel 16 nr. 1 første punktum, er av lite inngripende karakter. Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd er derfor tilstrekkelig til at endringen kan gjøres til del av EØS-avtalen med virkning for Norge. Denne konklusjonen vil også gjelde i forhold til forordningen artikkel 16 nr. 2.

2.2            Domstolenes uavhengighet

Det må videre spørres om prinsippet om domstolenes uavhengighet skaper konstitusjonelle problemer på grunn av den muligheten Kommisjonen og ESA ifølge forordningen artikkel 16 nr. 1 første punktum har til å virke inn på utfallet av saker som behandles av norske domstoler.

Prinsippet om domstolenes uavhengighet, som må regnes som en del av forfatningen, innebærer visse grenser for andre myndigheters adgang til å påvirke utfallet av domstolenes dømmende avgjørelser – enten i enkeltsaker eller i grupper av saker. Tradisjonelt har en gjerne tenkt på direkte instrukser fra Kongen til domstolene. I Castberg II s. 153-154 heter det for eksempel:

”Dommerne kan ikke instrueres av kongen om utøvelsen av sin dommergjerning. Dette følger av grunnlovens hele system, hvoretter den dømmende myndighet er adskilt fra den utøvende og lovgivende. Det samme prinsipp er forutsatt i grunnlovens § 20, som gir kongen rett til å benåde forbrytere, ”efterat Dom er falden. (…)”

Vi viser også til Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 8. utg. (1998) s. 163 og Helset/Stordrange, Norsk statsforfatningsrett (1998) s. 304 og 305. Vi tilføyer at prinsippet om domstolenes uavhengighet også må gjelde i forhold til myndighetsorganer som ikke er del av den norske staten.

Grunnen til at spørsmålet oppstår her er at forordningen legger opp til en direkte rettsplikt for norske domstoler til å legge til grunn Kommisjonens eller ESAs vedtak, samt at verken Kommisjonen eller ESA er noen domstol, men mest å likestille med ordinære forvaltningsorganer.

Etter Lovavdelingens oppfatning er ordningen, slik den her er utformet, ikke i strid med prinsippet om domstolenes uavhengighet av andre statsorganer. Formelt er det ikke tale om noen instruks til norske domstoler om hvordan de skal dømme i en konkret sak. Plikten aktualiseres som en bivirkning av avgjørelser truffet av Kommisjonen eller ESA. Ordningen følger av et generelt utformet regelverk. Det må videre legges vekt på at Kommisjonens og ESAs avgjørelser i seg selv er gjenstand for domstolskontroll, enten av Førsteinstansdomstolen/EF-domstolen eller EFTA-domstolen. Ordningen har videre visse likhetstrekk med tilfeller mer generelt der en domstols kompetanse til å overprøve et forvaltningsorgans vedtak er begrenset. På denne bakgrunn mener Lovavdelingen at det ikke vil være direkte i strid med prinsippet om domstolenes uavhengighet om ordningen blir en del av norsk rett.

3.            Artikkel 16 nr. 1 annet og tredje punktum

Gjennomføring av forpliktelsene i forordningens artikkel 16 nr. 1 annet og tredje punktum vil etter vår oppfatning ikke reise konstitusjonelle problemer. Etter EØS-avtalen artikkel 6 må en formentlig legge til grunn at en slik regel har vært del av EØS-retten helt fra begynnelsen, jf. EF-domstolens dom i sak C–234/89 Delimitis, domssaml. 1991 s. I–935, pkt. 47 (”... Such conflicting decisions would be contrary to the general principle of legal certainty and must, therefore, be avoided when national courts give decisions on agreements or practices which may subsequently be the subject of a decision by the Commission.”). Når det gjelder forholdet til sivilprosessens regler, vil vi kort bemerke at tvistemålsloven §§ 96 og 107 formentlig gir tilstrekkelig hjemmel for å utsette eller stanse saken i slike tilfeller. Etter at forordningen er inkorporert i norsk rett som forskrift (til EØS-konkurranseloven), vil det også være klarere at Kommisjonens eller ESAs behandling av samme saksforhold kan gi god grunn til å stanse eller utsette saken. I en eventuell straffesak vil straffeprosessloven § 17 første ledd være en aktuell hjemmel for å utsette saken. Men siden § 17 første ledd etter sin ordlyd bare hjemler utsettelse til et prejudisielt forhold er avgjort i en ”sivil sak”, er det er noe mer usikkert om denne bestemmelsen vil strekke til.