§ 96 - Tvangsmulkt for overtredelse av forskrift 4 desember 1995 om stans i fôring av matfisk av laks – forholdet til Grunnloven § 96

Saksnummer: 1997/08902 E MV/ØØ

Dato: 17.12.1997

 

Tvangsmulkt for overtredelse av forskrift 4 desember 1995 om stans i fôring av matfisk av laks – forholdet til Grunnloven § 96

Vi viser til Deres brev 11 september 1997, der Fiskeridepartementet ber om Lovavdelingens syn på hvorvidt bestemmelsen om tvangsmulkt i forskrift 4 desember 1995 nr 68 § 4 er i strid med grunnloven § 96. Spørsmålet er om den nevnte tvangsmulkt er en "straff" i grunnlovens forstand slik at den bare kan ilegges ved dom.

1             Grunnloven § 96 definerer ikke selv hva som er straff i bestem­melsens forstand. I juridisk teori har Andenæs definert straff slik: Straff er et onde som staten tilfører en lovovertreder på grunn av lovovertredelsen, i den hensikt at han skal føle det som et onde (senest i Alminnelig strafferett 4 utg s 9). Denne definisjonen kan også tjene som utgangspunkt for vurderingen i forhold til grunnloven § 96, jf Høyesteretts dom i Rt 1977 s 1207 på s 1209.

Det foreligger en omfattende lovgivningspraksis for tvangsmulkt, og likeledes en omfattende forvaltningspraksis for bruk av tvangsmulkt. Det vanlige er at et forvaltningsorgan gis adgang til å fastsette i den enkelte sak at overtredelse vil utløse tvangsmulkt av den størrelse som organet har fastsatt. Men det finnes også eksempler på lovfestet tvangs­mulkt og på at tvangsmulktens størrelse er regulert i lovverket, jf således lov 8 februar 1918 om statens revisjonsvesen § 4 og vassdrags­loven 15 mars 1940 nr 3 § 55 nr 3.

Høyesterett har ikke tidligere tatt uttrykkelig standpunkt til om en tvangsmulkt av den karakter som er fastsatt i forskriften § 4 er straff. På sammenlignbare områder har Høyesterett imidlertid trukket snevre grenser for straffebegrepet i grunnloven.

I Rt 1961 s 1217 la Høyesterett til grunn at tilleggsavgift etter lov 19 mai 1933 nr 11 om omsetningsavgift § 3 ikke var straff i grunnlovens forstand. Høyesterett viste bl a til Rt 1950 s 674, som riktig nok ikke gjaldt forholdet til grunnloven § 96, men spørsmålet om tilleggsavgift etter loven om omsetningsavgift var å anse som straff i relasjon til straffeprosessloven § 3.

I Rt 1950 s 674 fremhevet Høyesterett særlig at lovgiverne hadde vur­dert spørsmålet og kommet til at det ikke dreide seg om straff, og at det forelå en langvarig og omfattende lovgivningspraksis for at tilleggs­skatter og -avgifter ikke var straff.

I Rt 1973 s 846 la Høyesteretts kjæremålsutvalg til grunn at gebyr for overlasting etter vegtrafikkloven § 36a ikke er straff i grunnlovens forstand. Begrunnelsen (side 848) var at:

"Overbelastningsgebyrene er ikke ment som straff, jfr. Ot.prp. nr. 80 for 1969–70 side 10, hvor dette uttrykkelig presiseres, og hvor gebyrene ses under synsvinkelen "risikofordeling etter en tankegang som minner om bonustapordningen i bilforsikring". Hensikten var å gi hjemmel for økonomiske sanksjoner som gir eierne av kjøretøyene oppfordring til å gjøre sitt beste for å unngå overbelastning. Gebyrene ilegges etter generelle regler som rammer ervervsdrivende i bestemte grupper uten hensyn til subjektiv skyld."

På denne bakgrunn antar Lovavdelingen at ordninger med forvalt­ningsmessig tvangsmulkt som utgangspunkt vil være fullt forenlige med grunnloven § 96. Det må imidlertid foretas en helhetsvurdering av den enkelte ordning, der dens eventuelle karakter av strafferettslig reaksjon vil ha stor vekt. I den forbindelse vil både tvangsmulktens funksjon og størrelse ha betydning.

2      Etter forskrift 4 desember 1995 om stans i fôring av matfisk av laks § 4, jf lov 14 juni 1985 nr 68 om oppdrett av fisk, skalldyr mv § 17, kan tvangsmulkt ilegges når forskriften er overtrådt. Det fremgår ikke uttrykkelig av bestemmelsen om tvangsmulkt alltid skal ilegges, men merknadene i Fiskeridepartementets beskatningsnotat 4 desember 1995 tyder på at dette var meningen. Det kreves ikke at vedkommende har oversittet en frist for retting eller overtrådt et individuelt pålegg. Videre er tvangsmulktens størrelse fastsatt i forskriften.

Formålet med sanksjonen må sies å være todelt: Den vinningen som er oppnådd ved den ulovlige fôringen skal fratas oppdretteren, og sanksjonen skal motivere til å oppfylle gitte pålegg (jf Innst O nr 100 (1988-89) s 4 sp 2). Elementet av vinningsavståelse kan ikke sies å være av strafferettslig art. Det er her kun tale om gjenoppretting slik at oppdretteren ikke skal tjene på lovbruddet.

I egenskap av tvangsmiddel skal sanksjonen virke individualpreven­tivt, og den kan også ha allmennpreventiv virkning. Men dette er ikke nok til at den må regnes som straff i forhold til grunnloven § 96 der­som overtrederen har et reelt valg når det gjelder å unngå overtred­elsen. Det må videre legges til grunn at tvangsmulkten ikke vil bli regnet som straff i de tilfelle hvor lovgivningen gir det virkning at en person er straffet. Andre forhold kan likevel reise tvil om tvangs­mulkten i dette tilfellet harmonerer med grunnloven § 96.

Det er tale om en form for forhåndssatt tvangsmulkt, i og med at den fremgår direkte av den forskrift som fastsetter den plikt som tvangs­mulkten sanksjonerer. Justisdepartementet har for sin del ikke grunn­lag for å fastslå sikkert at forskriften og bestemmelsen om tvangsmulkt var kjent for overtrederen før overtredelsen fant sted. Det går videre frem av merknadene til forskriften - i Fiskeridepartementets interne beslutningsnotat 4 desember 1995 - at tvangsmulkten vil bli ilagt ved enkeltvedtak. Det synes således å være instituert en ordning som innebærer at det bindende vedtaket om tvangsmulkt er blitt truffet etter den overtredelse som det er tale om å innkreve tvangsmulkt for, jf Fiskeridirektoratets vedtak 9 februar 1996 overfor Polarlaks II AS. Selv om vedtaket om tvangsmulkt betraktes som et regelbundet vedtak, er det ikke uten videre klart at overtrederen var stilt overfor et slikt reelt valg som bruken av tvangsmulkt etter vanlig oppfatning forutsetter.

Dersom tvangsmulkten etter sin funksjon ikke kan betraktes som et tvangsmiddel, men må anses som en administrativ straffesanksjon, blir forholdet til grunnloven § 96 høyst tvilsomt. Bestemmelsen synes i så fall å gå lenger - og med svakere rettssikkerhetsgarantier - enn regelen om vinningsavståelse etter konkurranseloven 11 juni 1993 nr 65 § 6-5. Noe sedvanegrunnlag, slik det kan påberopes for tilleggsskatt etter ligningsloven, foreligger ikke her.

Tvangsmulktens størrelse er etter forskriften § 4 kr 600 000 for hver overtredelse. I den grad hver ulovlig fôring må anses som en over­tredelse, får tvangsmulkten et markert pønalt element. Det er opplyst i Fiskeridepartementets notat 4 desember 1995 s 4 at et anlegg med en biomasse på 250 tonn vil kunne ha en gevinst på ca kr 1 250 000 ved brudd på forskriften. På den annen side går det frem av Fiskerideparte­mentets notat 24 juni 1997 at det ved beregningen var lagt til grunn for høye tall. På denne bakgrunn antar vi at en tvangsmulkt på kr 600 000 må anses som meget tyngende iallfall for mange oppdrettere. Tvangs­mulktens størrelse, som dramatisk overstiger de tilfelle av lovfestet tvangsmulkt som vi kjenner til, trekker derfor i retning av at det dreier seg om straff i grunnlovens forstand.

I tvilstilfelle kan det også få betydning hvor sterke reelle behov det er for å sikre etterlevelse og en streng administrativ reaksjon. Ved ved­takelsen av fiskeoppdrettsloven § 17 ble det både fra Fiskerideparte­mentet og fra Stortingets sjøfarts- og fiskerikomité påpekt at det var behov for effektive sanksjonsmidler i tillegg til anmeldelse til påtale­myndigheten, jf Ot prp nr 74 (1988-89) s 30 og Innst O nr 100 (1988-89) s 4. Merknadene gjaldt den generelle bestemmelsen i fiskeoppdretts­loven § 17. I forskriften § 4 har man anvendt det mest vidtgående alternativet i lovens § 17, forhåndsfastsatt tvangsmulkt som forfaller ved hver overtredelse, og vi antar at det da må stilles større krav til behovet for reaksjonen enn ved "ordinær" tvangsmulkt. Vi viser i den forbindelse også til Ot prp nr 11 (1979-80) s 67 om den tilsvarende bestemmelsen i forurensningsloven. Det ble der presisert at forhånds­fastsatt gebyr bør være unntaket og bare nyttes når særlige grunner tilsier det.

Etter det vi forstår, ble forskriften gitt i forbindelse med anti-dumping­saken mellom Norge og EU. Det dreide seg altså om en kortvarig og ekstraordinær situasjon. I tillegg hadde næringen en sterk egen­interesse i at forskriften ble overholdt. Lovavdelingen er imidlertid i tvil om et slikt spesielt behov kan være avgjørende her. I den grad et sterkt behov for en streng administrativ reaksjon skal tillegges vekt, bør det etter vårt syn i første rekke dreie seg om et behov som går på antall overtredelser, typisk slik som situasjonen er i relasjon til tilleggs­skatter og -avgifter. I slike tilfeller kan det være nærmest umulig å få samme effekt ved hjelp av strafferettslige sanksjoner. Dette er ikke situasjonen her. Det var neppe påregnelig med så mange brudd på forskriften at bruk av straffebestemmelsen i fiskeoppdrettsloven § 20, sammen med straffelovens regler om foretaksstraff og inndragning, var et uegnet virkemiddel.

Da fiskeoppdrettsloven § 17 ble vedtatt i 1989 ble ikke forholdet til grunnloven § 96 eksplisitt vurdert, men departementet uttalte seg om forholdet mellom tvangsmulkt og straff (Ot prp nr 74 (1988-89) s 14).

Departementet synes ikke å ha vurdert særskilt det mest vidtgående alternativet i fiskeoppdrettsloven § 17 annet ledd annet og tredje punktum som er valgt i forskriften. Det kan derfor ikke legges til grunn at lovgiver har vurdert grunnlovsmessigheten av en ordning som den foreliggende.

3      Et vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Tvangsinndriving må skje ved hjelp av namsmyndighetene, og deres avgjørelser kan bringes inn til prøving av domstolene i samsvar med tvangsfullbyrdelseslovens regler. Namsmyndighetene vil ikke av seg selv ta stilling til tvangs­mulktens lovlighet, slik at dette forutsetter at den forpliktede selv reiser innsigelse.

Spørsmålet om en slik mulighet for domstolskontroll i samband med inndrivingen kan være nok til å tilfredsstille domskravet i grunn­loven § 96, synes ikke å være drøftet nærmere i juridisk teori. Den alminnelige forutsetning har nok vært at selve sanksjonsvedtaket må treffes av domstolene dersom sanksjonen anses som straff i forhold til grunnlovsbestemmelsen. Ut fra dette vil en etterfølgende domstols­kontroll under fullbyrdingen ikke være tilstrekkelig til å oppfylle det krav som § 96 setter - iallfall dersom den ikke skjer automatisk og omfatter hele forvaltningsorganets myndighet.

4            Lovavdelingen antar for sin del at den fastsatte tvangsmulkt etter forskriften § 4 kan la seg forsvare i forhold til grunnloven § 96. De viktigste argumenter til fordel for dette syn er at tvangsmulkten ikke har til formål å straffe, at det var et særlig behov for å sikre umiddelbar etterlevelse av forskriften, og at det kan være ønskelig å oppnå dette uten bruk av straffesanksjoner som vil virke mer infamerende enn tvangsmulkt.

Spørsmålet er imidlertid høyst tvilsomt, bl a i lys av den inngripende virkning som tvangsmulkten kan sies å ha. Blir ordningen godtatt, vil det være å gå et skritt lenger i å akseptere administrativt fastsatte reak­sjoner enn man hittil har hatt grunnlag for å anta. Det kan tenkes at dette - på bakgrunn av grunnloven § 96 - vil få domstolene til å gå lenger i å overprøve bestemmelsen om tvangsmulkt enn man ville vente ut fra vanlige regler om domstolskontroll med forvaltnings­vedtak.

Fordi det er uklart hvorvidt grunnloven § 96 kan være til hinder for slike ordninger som innebærer bruk av sivilrettslige, administrativt baserte sanksjoner eller tvangsmidler i stedet for strafferettslige reaksjoner, har Justisdepartementet ikke innvendinger mot at Fiskeridepartementet om nødvendig søker de foreliggende saker avklart for domstolene. Vi ber i tilfelle om å bli holdt orientert.