§ 97 - Avtale om ny offentlig tjenestepensjon - forholdet til Grunnloven

Saksnr. 201002011 EO KG/mk
Dato: 26.01.2010

 

Avtale om ny offentlig tjenestepensjon – forholdet til Grunnloven

1. Innledning

Vi viser til brev 7. september 2009 fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) med anmodning om Lovavdelingens vurdering av hvordan innføringen av levealdersjustering av opptjente rettigheter til offentlig tjenestepensjon står seg i forhold til Grunnloven.

I forbindelse med lønnsoppgjøret i offentlig sektor ble det 4. juni 2009 inngått avtale mellom tariffpartene om offentlig tjenestepensjon og AFP (avtalefestet pensjon) i offentlig sektor, der de tre første avsnittene lyder:

”Dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor videreføres med nødvendige tilpasninger til innføring av fleksibel alderspensjon i Stortingets vedtak fra mai 2005.

I tråd med Stortingets vedtak skal alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger levealdersjusteres og reguleres etter nye regler på samme måte og fra samme tidspunkt som alderspensjon fra folketrygden.

Levealdersjustering i dagens offentlige tjenestepensjon gjennomføres slik at grunnlovsvernet ivaretas. Det gis en individuell garanti for opptjente rettigheter i tjenestepensjonsordningene pr. 1. januar 2011 som sikrer at medlemmer av offentlige tjenestepensjonsordninger med 15 år eller mindre igjen til 67 år er sikret 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 67 år etter 30 års opptjening.”

Vi går ikke inn på den nærmere forståelsen av avtalen og uttaler oss bare om hvilken beskyttelse tjenestepensjon og avtalefestet pensjon har etter Grunnloven.

2. Vurdering av grunnlovsspørsmålet

2.1 Generelt

Grunnlovsvernet for rettigheter til offentlig tjenestepensjon er vurdert av Lovavdelingen ved flere anledninger tidligere. Vi viser særlig til: 

• notat 7. mai 2003 (inntatt som vedlegg 5 i NOU 2004: 1 (s. 325-334)) med grunnleggende vurderinger av grunnlovsvernet i forbindelse med omlegningen av pensjonssystemet (heretter omtalt som 2003-notatet)
   
• brev 9. mai 2007 til FAD som særlig gjelder grunnlovsvern mot innføring av levealdersjustering (2007-uttalelsen)
   
• brev 9. mars 2009 til FAD med en bred gjennomgang av forskjellige aspekter av grunnlovsvernet for offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor (2009-uttalelsen).

Vi viser til de utgangspunktene for grunnlovsvurderingen som det er redegjort for i disse uttalelsene, og gjentar dem ikke her. Vi nevner likevel at vurderingen av rekkevidden av vernet etter Grunnloven § 97 beror på avveining av en rekke momenter, herunder hva som utgjør grunnlaget for forventninger om bestemte pensjonsrettigheter, hvor stor reduksjon i pensjonsutbetalingene en regelverksendring vil medføre, og hvilke behov som foreligger for å justere pensjonsforpliktelsene. I 2007-uttalelsen ga vi følgende generelle konklusjon vedrørende innføring av levealdersjustering (delingstall) av opptjente rettigheter til tjenestepensjon (på s. 17):

”Med sikte på ytelser som er omfattet av bruttogarantien etter ordningene med offentlig tjenestepensjon, er det etter vårt syn grunnlag for følgende konklusjoner: Selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene som følge av innføring av en ordning med delingstall, vil som utgangspunkt komme i strid med Grunnloven § 97. Så lenge grunnlovsvernet er så sterkt som antydet i drøftelsene foran, finner vi det vanskelig å sondre mellom større og mindre tap, eller ettersom opptjeningen har skjedd i en periode langt tilbake i tid eller kort tid før nyordningen trer i kraft. Vi utelukker likevel ikke at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen (uthevet her).

Mer bagatellmessige (uvesentlige) reduksjoner som først og fremst har til formål å skape et teknisk praktiserbart regelverk, kan gjennomføres uten hinder av § 97, iallfall så langt det ikke innebærer særlig urimelige utslag i enkelttilfeller (eller i mindre grupper av tilfeller).”

Spørsmålet nå er som nevnt om Grunnloven § 97 står i veien for at det innføres levealdersjustering av opptjente rettigheter for offentlige tjenestemenn som har mer enn 15 år igjen til 67 år. I det følgende knytter vi først noen kommentarer til hvor stort økonomisk tap endringen reelt sett må anses å medføre. Deretter drøfter vi betydningen av at levealdersjusteringen forutsetningsvis bare skal gjøres gjeldende for personer med mer enn 15 år igjen til alminnelig pensjonsalder.

2.2 Enkelte forhold ved vurderingen av inngrepets omfang

I henvendelsen hit er nevnt som eksempel personer født i 1959 som i 2011 har 30 års opptjeningstid i tjenestepensjonssystemet. For å få et visst inntrykk av hva innføring av levealdersjustering beløpsmessig vil si for denne aldersgruppen, ser vi hen til Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) om ny alderspensjon etter folketrygdloven, der det er tatt inn en tabell 5.7 med anslag over forholdstall for årskullene 1954 til 1962 (proposisjonen side 75). Etter beregningene der vil den årlige pensjonen for 1959-kullet divideres med forholdstallet 1,083 dersom pensjon tas ut ved 67 år (dvs. i 2026). Med en årslønn ved pensjonering på eksempelvis 600 000 kroner, utgjør en tjenestepensjon på 66 prosent 396 000 kroner. Etter levealdersjustering med forholdstallet 1,083 vil tjenestepensjonen bli på 396 000/1,083 = 365 651 kroner i året, det vil si en årlig reduksjon på 30 349 kroner sammenliknet med tjenestepensjon uten levealdersjustering.

Det er imidlertid en del andre forhold som også må tas i betraktning ved vurderingen av hvor stort inngrep innføring av levealdersjustering av tjenestepensjonsrettigheter vil innebære. For det første vil de fleste med rett til tjenestepensjon etter dagens system motta mer enn bruttogarantien på 66 prosent på grunn av gunstige ordninger for samordning med den alminnelige pensjonen etter folketrygdloven, jf. bl.a. lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven) § 19. Som nevnt i 2003-notatet (punkt 3.3), har ikke dette ”samordningstillegget”, som formelt sett ikke en del av selve tjenestepensjonen, et like sterkt grunnlovsvern som tjenestepensjonsrettigheter. Vi uttalte der blant annet at det må være atskillig rom for justeringer av dette tillegget i forbindelse med en reform. For det andre er ikke tjenestepensjonsordningen i seg selv vernet etter Grunnloven, bare verdien av de pensjonsrettighetene man har krav på i henhold til denne. En reduksjon av tjenestepensjonen vil dermed gå klar av Grunnloven dersom den kompenseres ved økning i pensjonsutbetalinger av annen art, f.eks. etter folketrygdloven. I 2003-notatet uttalte vi om dette (i punkt 3.2.):

”Et [sterkt] vern er imidlertid ikke til hinder for at utbetalingen skjer fra en annen pensjonsordning enn tjenestepensjonen, så lenge pensjonisten samlet får det beløpet som tjenestepensjonsordningen gir ham krav på. Dette ble slått fast av Høyesterett i Rt. 1962 s. 332. […]

Overgangen fra en bruttopensjon til nettopensjon vil formelt innebære at det beløpet en har krav på etter den offentlige tjenestepensjonen, blir mindre enn etter dagens ordninger. Nettopensjonen vil formelt bare være et mindre beløp som kommer i tillegg til ytelsene fra den moderniserte folketrygden.

Forutsatt at de pensjonsberettigede – for de allerede opptjente rettighetene til tjenestepensjon – får like mye utbetalt i pensjon som de ville fått etter dagens tjenestepensjonsordning, vil en slik ordning ikke være i strid med Grunnloven §§ 97 og 105.”

Det er en forutsetning for denne betraktningen at rettighetshaverne får rettskrav på de ytelsene som erstatter de tjenestepensjonsrettighetene som faller bort. Men det har neppe noen selvstendig betydning om ”erstatningsytelsene” har det samme grunnlovsvernet, så lenge de ikke tas bort, jf. 2009-uttalelsen s. 12.

For det tredje må man ved vurderingen av om en omlegging av tjenestepensjonssystemet er i strid med Grunnloven, ta i betraktning andre elementer i pensjonsreformen som kan motvirke negative konsekvenser av innføring av levealdersjustering, jf. 2009-uttalelsen s. 11 om at man må se beregningsreglene som anvendes på allerede opptjente rettigheter som en helhet, selv om noen elementer skulle være til ugunst og andre til gunst for den relevante gruppen av personer. Vi antar at eksempelvis ordningen med fleksibelt uttak av alderspensjon etter omstendighetene vil kunne innebære en slik mulighet til å øke de fremtidige pensjonsutbetalingene, jf. beskrivelsen i Ot.prp. nr. 37 (2008-2009) punkt 6.3. Poenget leder over til en annen problemstilling som også er kommentert i 2009-uttalelsen, nemlig spørsmålet om Grunnloven krever at den enkelte ikke kommer særlig ugunstig ut av reformen, eller om vurderingen av konsekvensene kan skje gruppevis for flere berettigede under ett. I 2009-uttalelsen heter det om dette (på s. 16):

”Det kan være usikkert hvor langt Grunnloven § 97 krever at den enkelte ikke kommer særlig ugunstig ut av en reform. Alternativet er at grunnlovsvurderingen skjer med utgangspunkt i bredere definerte kategorier av berørte. Dette har også en side mot hvilken adgang det i grunnlovsvurderingen er til å trekke inn mulige fremtidige fordeler som kompensasjon for inngrep i opptjente rettigheter (jf. pkt. 2.6 foran). Er det tilstrekkelig til å gå klar av Grunnloven at alle har mulighet til å nyte godt av nye, gunstigere regler, og at de fleste faktisk også gjør det – eller må det kreves at den enkelte også faktisk nyter godt av denne siden av nyordningen? Det kan godt tenkes at stillingen her varierer med de ulike ytelsene etter tjenestepensjonsordningene og da slik at det i størst grad må skje en individuell vurdering for opptjente rettigheter til alderspensjon.”

Vi har ikke grunnlag for å uttale oss mer konkret om dette nå. Hvis innføring av levealdersjustering for de aller fleste totalt sett ikke skulle innbære nevneverdig tap, vil jo dette være et moment i retning av at innføringen ikke støter an mot Grunnloven § 97. Men ut fra utgangspunktet om et sterkt grunnlovsmessig vern for opparbeidede tjenestepensjonsrettigheter utelukker vi ikke at det likevel vil kunne konstateres grunnlovsstrid i enkelttilfeller der det på grunn av individuelle forhold oppstår et reelt tap av betydning.

2.3 Betydningen av at levealdersjusteringen innføres bare for 1959-kullet og senere årskull

I flere av våre tidligere uttalelser er det uttalt at det er av betydning for grunnlovsvurderingen hvor lang tid det vil gå før et inngrep får effekt. For inngrep i retten til alminnelig alderstrygd etter folketrygdloven sa vi i 2003-uttalelsen (i punkt 2.4):

”Det vil også være sentralt hvor god tid det er til å innrette seg etter den nye ordningen i tidsrommet frem til pensjonen starter sitt løp. Dermed kan en på det generelle planet godta større kutt for yngre årskull enn for eldre.”

I konklusjonen vedrørende innføring av levealdersjustering av opptjente rettigheter til tjenestepensjon i 2007-uttalelsen sa vi som nevnt at vi ikke utelukker at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen enn overfor eldre personer.

Vi legger til grunn at tidsmomentet har vesentlig mindre vekt når det gjelder reduksjon av tjenestepensjonsrettigheter enn ved endringer i folketrygdens pensjon. I den grad den økonomiske effekten av å innføre levealdersjustering kan kompenseres ved å stå lengre i arbeid, har imidlertid tiltaket visse likhetstrekk med heving av aldersgrensen for rett til å gå av med pensjon. I 2009-uttalelsen heter det om dette (på s. 21):

”Aldersgrenseloven § 5 annet ledd første punktum, jf. § 5 første ledd skjermer ’den som ikke har over 10 år igjen til den hittil gjeldende aldersgrense’ når aldersgrensen endres. Et tilsvarende kriterium er anvendt også ved senere anledninger. Det kan være rimelig å følge et slikt prinsipp, men dette kriteriet kan ikke sies å utgjøre noen alminnelig grense for hva Grunnloven § 97 forbyr med sikte på aldersgrensene, for eksempel ved mer beskjedne økninger. Det må uansett grunnlovmessig være anledning til atskillig justering av aldersgrensene for personer som har lenger igjen til pensjonsalder enn ti år, også med virkning for når retten til pensjon inntrer. Vi peker særlig på at det fra tid til annen vil være ønskelig å justere aldersgrensen/pensjonsalderen i takt med den alminnelige utviklingen av folks levealder.”

Den sistnevnte betraktningen er relevant også når det gjelder innføring av levealdersjustering, som en kompensasjon for en generell økning i forventet levealder.

Tidsmomentet må ses i sammenheng med andre relevante momenter, ikke minst spørsmålet om hvor stort økonomisk inngrep innføring av levealdersjustering vil innebære. Videre er det usikkert hvilken vekt domstolene – dersom de blir forelagt spørsmålet – vil legge på de samfunnsmessige hensyn som danner bakgrunn for ønsket om å innføre levealdersjustering. Begrensningen av tiltaket til yngre årsklasser (1959 og yngre) gjør det langt mer sannsynlig at justeringen vil bli ansett å gå klar av Grunnloven § 97.