§ 97 - Ektefellepensjon etter lov om Statens Pensjonskasse - forholdet til Grunnloven

Saksnummer: 200409346 EO ATV/ANO

Dato: 21.10.2004

Ektefellepensjon etter lov om Statens Pensjonskasse – forholdet til Grunnloven § 97

1. INNLEDNING
Vi viser til brev 19. august 2004 og 18. desember 2003. Saken gjelder vernet etter Grunnloven § 97 for enkers rett til pensjon etter reglene i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse (heretter kalt pensjonskasseloven) § 34 tredje ledd.

Pensjonskasseloven § 34 gir på nærmere vilkår rett til enke-/enkemannspensjon. Etter bestemmelsens annet ledd skal full årlig pensjon utgjøre 39,6 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag. Etter pensjonskasseloven §§ 35 og 36 reduseres pensjonen på bakgrunn av andre ytelser fra Pensjonskassen (eller annen tjenestepensjonsordning) og/eller etterlattes egne forventede arbeidsinntekt. Slik reduksjon skal imidlertid ikke skje overfor enker etter arbeidstakere som var medlem av Statens Pensjonskasse før 1. oktober 1976, jf. pensjonskasseloven § 34 tredje ledd annet punktum. Denne gruppen mottar med andre ord enkepensjonen ubeskåret.

Lovavdelingen er bedt om å vurdere om, og eventuelt i hvilken grad, Grunnloven § 97 gir disse mottagerne krav på også for fremtiden å motta ytelsen ubeskåret.

Ut fra sakens bakgrunn er det bare aktuelt å undersøke om loven kan endres til ugunst for kvinner med virkning for rettigheter som er opptjent etter 1. januar 1994, dvs. tidspunktet for EØS-avtalens ikrafttredelse. Adgangen til å gripe inn i rettigheter med grunnlag i opptjening som har skjedd tidligere, vil ikke bli drøftet.

Grunnlovsvurderingen skal skje i forhold til tre grupper:

1. enker som i dag mottar slik ytelse, 
2. kvinner som er gift med en mann med medlemskap i Statens Pensjonskasse fra før 1. oktober 1976, og som således vil ha rett til slik ytelse når mannen går bort og 
3. kvinner som ikke har inngått ekteskap med en mann med medlemskap i Statens Pensjonskasse fra før 1. oktober 1976, men som vil kunne få rett til slik ytelse som en følge av giftemål og senere dødsfall. 

I det følgende drøftes den enkelte kategori for seg (punkt 3–5). Vi understreker at forholdene kan ligge ganske forskjellig an innenfor den enkelte hovedkategorien, blant annet som følge av enkenes ulike alder og muligheter til å forsørge selv gjennom arbeid, pensjoner eller på annen måte. Også mannens pensjonsgrunnlag, samlet tjenestetid og andelen av denne som knytter seg til perioden etter 1. januar 1994, har betydning.

Våre drøftelser forutsetter at EØS-avtalen stiller krav om at mennene er underlagt samme reduksjonsregler som kvinnene for pensjoner som har sitt grunnlag i opptjening i den aktuelle perioden. Vi har med dette ikke tatt stilling til hva som er den riktige forståelsen av EØS-avtalen på dette punktet.

Det har vært reist spørsmål om andre lovregler om rett til pensjon fra Statens Pensjonskasse er i strid med EØS-avtalen. Tilsvarende spørsmål oppstår dessuten for andre offentlige tjenestepensjoner enn ordningen etter Statens Pensjonskasse. Vi har ikke gått inn på slike spørsmål, men uttalelsen skisserer utgangspunkter som kan gi en viss veiledning for  løsningen av beslektede spørsmål, særlig fordi grunnlaget for ulike offentlige tjenestepensjonsordninger er sammenlignbart og i den grad bakgrunnen for mulige lovendringer er beslektet (EØS-avtalens regler).

2. UTGANGSPUNKTER FOR GRUNNLOVSVURDERINGEN. TIDLIGERE PRAKSIS
2.1 Utgangspunkter for grunnlovsvurderingen
Grunnloven § 97 fastslår at ”[i]ngen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft”. Bestemmelsen gir et visst vern mot at lovgiver griper inn i bestående rettsforhold med virkning fremover i tid, dvs. mot uegentlig tilbakevirkning.

I de to plenumsdommene om trygderettigheters grunnlovsvern, jf. Rt. 1996 s. 1415 (Borthen-dommen) og Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim-dommen) la Høyesterett til grunn at det avgjørende var om lovendringen innebar en ”klart urimelig eller urettferdig” tilbakevirkning, jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430. Høyesterett utdyper selv hva som ligger i denne normen, jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430, hvor det sies:

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.”

Etter Lovavdelingens syn må vurderingen i denne saken bygge på den samme normen – selv om vernet, blant annet ut fra grunnlaget for rettighetene, er ulikt i de to tilfellene. I vårt notat 7. mai 2003 til Pensjonskommisjonen (sak 2003/3637 EO), uttalte vi følgende:

”Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er betydelig sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. Høyestererettsdommen i Rt. 1962 s. 332 (”statspensjonistdommen”) bygger på det synet at statspensjonistene er vernet av Grunnloven § 97. Både statlige og kommunale tjenestepensjoner har et annet grunnlag enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven. Det er tilknytningen til arbeidsavtalen som er det vesentlige grunnlaget for det vernet disse pensjonen har etter Grunnloven. At de statlige tjenestepensjonene i tillegg har lovforankring, synes i seg selv å ha mindre betydning.

Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være ”Eiendom”, sml. Grunnloven § 105.”

Den siterte uttalelsen tar ikke spesielt sikte på etterlattepensjoner. De tar heller ikke spesielt sikte på inngrep i form av nye regler om inntektsprøving. Dette er blant de forholdene som kan gi grunnlag for å nyansere utgangspunktet som fremgår av sitatet.

Etter rettspraksis er det et moment i grunnlovsvurderingen hvor plutselig et inngrep skjer, jf. sitatet foran. Vi har i det følgende tatt utgangspunkt i en tenkt situasjon der pensjonskasseloven §§ 35 og 36 får avendelse fullt ut fra en eventuell lovendring trer i kraft. I den grad det vedtas mer nyanserte overgangsordninger, for eksempel slik at det ikke skjer noen nominell reduksjon av løpende ytelser, eller ved at eksisterende arbeidsinntekter ikke brukes som grunnlag for inntektsprøving, vil det kunne tale for at inngrepet godtas. I det følgende ser vi bort fra mulige nyanser på dette punktet.

Det vil ofte være vanskelig å gi sikre svar hva som følger av Grunnloven § 97. Dette har dels sammenheng med at lovgiver ofte vedtar romsligere overgangsordninger enn det som er strengt nødvendig etter Grunnloven § 97, slik at spørsmålet om Grunnlovens grenser ikke så ofte settes på spissen. Dels har det sammenheng med at en generell drøftelse vanskelig kan fange opp mer spesielle eller uventede tilfeller. Tidligere drøftelser av lovgivers adgang til å gjøre inngrep i rettigheter etter tjenestepensjonsordninger kan likevel gi en viss veiledning, jf. punkt 2.2 til 2.5.

I en artikkel i LoR 2004 s. 21–42 behandler Hans Petter Graver statspensjonenes grunnlovsvern. Han drøfter imidlertid ikke etterlattepensjonene særskilt.

2.2 Endringer i pensjonskasseloven ved lov 11. juni 1976 nr. 81
Ved lov 11. juni 1976 nr. 81 ble det gjort endringer i pensjonskasseloven. Et hovedpunkt i lovforslaget var innføring av like pensjonsrettigheter for enker og enkemenn etter alle lovfestede tjenestepensjonsordninger.

Adgangen til å innføre nye bestemmelser om ervervsprøvet ektefellepensjon for de som allerede var medlemmer av Statens Pensjonskasse, ble drøftet i Ot.prp. nr. 23 (1975–76) s. 3 flg. Det ble konkludert med at det bare var adgang til å ”gjennomføre rimelige og nødvendige endringer i pensjonsvilkårene” – og det uavhengig av lovbestemmelser lik det forbeholdet som i dag finnes i pensjonskasseloven § 43 første ledd (s. 4).

Departementet gikk ikke inn for å innføre ervervsprøving av enkepensjon i tilfeller der mannen allerede var medlem av Statens Pensjonskasse på tidspunktet for lovendringens ikrafttredelse. I Ot.prp. nr. 23 (1975–76) s. 5 sp. 2 gir departementet følgende begrunnelse:

”Som uttalt foran, foreslår departementet at de nye bestemmelser om ervervsprøvet enkepensjon bare blir gjort gjeldende for nye medlemmer av Pensjonskassen etter 1. januar 1976. Både av juridiske og av personalpolitiske grunner finner en ikke å kunne ta opp forslag om at bestemmelsene også skal gjøres gjeldende for de arbeidstakere som allerede er medlemmer av Pensjonskassen. For enker som i dag oppebærer enkepensjon, vil det være helt utelukket å gjennomføre ervervsprøving av enkepensjoner.”

Det kan være usikkert om uttalelsens henvisning til ”juridiske … grunner” tar direkte sikte på grunnlovsspørsmålet. Drøftelsen tidligere i proposisjonen viser uansett at departementet den gangen ikke la til grunn at Grunnloven § 97 er til hinder for enhver endring i pensjonsvilkårene. Uttalelsen om ”enker som i dag oppebærer enkepensjon” er klarere, og synes å ta sikte på grunnlovsspørsmålet.

Stortinget uttalte seg ikke om grunnlovsspørsmålet (sml. Innst. O. nr. 72 (1975–76)).

2.3 Lov 21. august 1998 nr. 65 om pensjonsordning for ballettdansere, sangsolister og korsangere ved Den Norske Opera
Lov 21. august 1998 nr. 65 innebar lovfesting av en pensjonsordning for kunstnerisk personale ved Den Norske Opera til avløsning av rettigheter etter eksisterende avtaler.

Loven innebar at det ble innført inntektsprøving av pensjon for arbeidstakere som var ansatt ved lovens ikrafttredelse og som ikke allerede var pensjonert. Inntektsprøvingen skulle ikke omfatte personer som allerede var alderspensjonert før lovens ikrafttredelse.

Under lovens behandling i Stortinget ble det reist spørsmål om innføringen av regler om inntektsprøving til ugunst for arbeidstakerne var forenlig med Grunnloven § 97. Saken ble forelagt Lovavdelingen (sak 98/3592 E). Lovavdelingen konkluderte med at det ikke ville være i strid med Grunnloven § 97 å anvende nye regler om inntektsprøvning også for arbeidstakere som var ansatt. Følgende ble uttalt:

”Lovforlaget må sies å innebære en moderat form for inntektsprøving. De foreslåtte reglene svarer i det vesentlige til reglene om inntektsprøving som finnes i folketrygdloven § 19–6 og også til de reglene om inntektsprøving som gjaldt for de aktuelle pensjonsordningene fram til 1986.

Etter vårt syn vil slike regler om inntektsprøvning ikke berøre det man kan kalle ”kjernen” mht opptjening av pensjonsrettigheter. Selve retten til pensjon blir ikke berørt av en ordning med inntektsprøvning. Dersom pensjonisten ikke oppnår andre inntekter, vil opptjent pensjon komme til utbetaling fullt ut. Vi ser det slik at en innstramning av reglene om inntektsprøvning vil være noe annet enn et inngrep i en egentlig pensjonsrettighet.” 

Lovavdelingens uttalelse ble lagt til grunn av Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité under lovbehandlingen, jf. Innst. O. nr. 50 (1997–98) s. 4:

”Når det gjelder forholdet til om oppsatt pensjon og inntektsprøvingsbestemmelsen er en opptjent rettighet legger komiteen til grunn den grensedragningen som Lovavdelingen i Justisdepartementet har foretatt (jf. vedlegg 2).”

2.4 Endringer i pensjonskasseloven ved lov 2000 nr. 37
Ved lov 26. mai 2000 nr. 37 ble ordningen med etterlattepensjon etter pensjonskasseloven lagt om til en nettopensjonsordning. Ordningen ble gjort gjeldende for tilfeller der a) den gjenlevende ektefellen var yngre enn 50 år og b) den avdøde ble medlem i Pensjonskassen første gang før lovens ikrafttredelse. Overgangen til en nettoordning kunne føre til reduserte ytelser for noen personer som var omfattet av den nye ordningen, jf. redegjørelsen i Ot.prp. nr. 94 (1998–99) s. 17 og s. 20. Lovendringen var basert på Samordningsutvalgets drøftelser i NOU 1995: 29, jf. særlig s. 208–211 om grunnlovsvernet for gjenlevendes rett til pensjon.

2.5 Fraskiltes rett til ektefellepensjon – endringer ved lov 4. juli 1991 nr. 47 om ekteskap § 86, jf. § 94 nr. 3
Ekteskapsloven § 86 innskrenket den fraskilte ektefelles lovbestemte rett til å beholde ektefellepensjon fra annen pensjonsordning enn folketrygden sammenlignet med det som fulgte av den gamle ekteskapsloven (1918). Etter den gamle loven var retten betinget av at ekteskapet hadde vart i minst 5 år og at den fraskilte måtte være minst 35 år ved skilsmissen. Disse vilkårene ble skjerpet til henholdsvis 10 år og 45 år. I tillegg ble en bestemmelse om rett til å beholde pensjonen dersom ektefellene hadde hatt felles barn, fjernet. Endringen ble gitt virkning i alle tilfeller der den tidligere ektefellen ikke var død da ekteskapsloven trådte i kraft. Den nye lovreguleringen ble ikke gjort gjeldende for tilfeller der dødsfallet allerede var inntrådt da loven trådte i kraft, slik at retten til etterlattepensjon allerede var utløst.

Lovavdelingen antok (sak 00/12423 EO) ut fra en samlet vurdering at lovendringen var forenlig med Grunnloven § 97. Sivilombudsmannen har i brev 23. desember 2002 (sak 1999-2044B-23) vurdert lovendringens forenlighet med Grunnloven § 97 i et konkret tilfelle. Ombudsmannen kom etter en samlet vurdering til at det ikke var grunnlag for å kritisere Trygderettens avgjørelse i saken. Trygderettens avgjørelse bygde på at en anvendelse av de nye reglene ikke var i strid med Grunnloven § 97.

3. NÆRMERE VURDERING AV KATEGORI 1 – ENKER SOM I DAG MOTTAR ENKEPENSJON ETTER DE SÆRLIGE REGLENE I PENSJONSKASSELOVEN § 34
Spørsmålet er hvilke grenser Grunnloven § 97 setter for å gi reglene om reduksjon av pensjon i pensjonskasseloven §§ 35 og 36 anvendelse på enker som i dag mottar enkepensjon etter de særlige reglene i pensjonskasseloven § 34. Nedenfor gjennomgås sentrale momenter i vurderingen.

3.1 Grunnlaget for forventningene om pensjonsutbetaling
Ved vurderingen av grunnlaget for forventningene om utbetaling av etterlattepensjon, er det flere forhold som må tas i betraktning, både knyttet til tjenestepensjoner etter pensjonskasseloven generelt og spesielle forhold som angår etterlattepensjonen.

Tjenestepensjonene etter pensjonskasseloven har sitt grunnlag i medlemmets (mannens) ansettelsesforhold og dermed i hans arbeidsavtale. Dette gir generelt et sterkt grunnlag for forventningene om utbetaling av pensjon. Vi viser til utgangspunktet i punkt 2.1 foran. Forventningene styrkes ved at pensjonen har grunnlag i faste innbetalinger gjennom innskudd til pensjonskassen, og ved at loven gir til rett til utbetaling av pensjon på et bestemt nivå.

Det er klar sammenheng mellom medlemmets lønn, innskudd og pensjonsutbetalinger – noe som taler for en sterk beskyttelse. Det må likevel være av en viss betydning at en vesentlig del av pensjonen finansieres på annen måte enn gjennom medlemmets innskudd, og det ut fra dette i en viss utstrekning må være anledning til å ta sosiale og økonomiske hensyn ved endringer i regelverket (se i den forbindelse for eksempel Ot.prp. nr. 23 (1975–76) s. 2). Etter det vi har fått opplyst, var medlemsinnskuddet 10 prosent av innskuddsgrunnlaget frem til 1958, og 6 prosent frem til 1967. Reduksjonen til 2 prosent 1. januar 1967 var begrunnet med at folketrygden tok en større del av den samlede pensjonsutgiften. Arbeidstakeravgiften til folketrygden var fra samme tidspunkt 4 prosent, slik at det samlede nivå på 6 prosent ble videreført. Et poeng i denne sammenheng er at dagens forskjellsbehandling av enker og enkemenn når det gjelder rett til etterlattepensjon ikke reflekteres gjennom størrelsen av pensjonsinnskuddet for disse to gruppene av medlemmer. Innskuddet er det samme for gifte og ugifte medlemmer. Retten til etterlattepensjon kan karakteriseres som et risikofellesskap der alle medlemmer deltar.

Overfor en etterlatt (enke) vil betalingselementet ikke gjøre seg gjeldende helt med samme styrke som overfor medlemmet selv. Dette har sammenheng med at enkens rett til pensjon er knyttet til ektefellens medlemskap og dermed har en mer avledet karakter enn rettigheter som tilkommer medlemmet selv. Momentet er fremhevet i NOU 1995: 29 s. 208.

Dette momentet bør ses i sammenheng med den funksjon enkepensjonen har i dagens samfunn. Vi viser til følgende beskrivelse i NOU 1995: 29 s. 208:

”Når det gjelder enkepensjon, vil det nok ha skjedd en forandring i den alminnelige samfunnsoppfatning. Da pensjonsloven ble innført, var synsmåten at enker var forsørget av sine menn og måtte være sikret en pensjon for sitt utkomme og også etter hans død. I dag vil oppfatningen være at enkepensjonen i de fleste tilfelle tross alt bare er et supplement til enkene eller enkemennenes egen inntekt i form av lønn eller pensjon.”

Utvalget peker på at det er uvisst hvilken rettslig betydning slike endringer har (s. 208). For sin del vil Lovavdelingen peke på at de særlige momentene som det foran er pekt på for enkepensjonen, gir grunn til å tro at det her er etablert noe mindre forventninger til at slike rettigheter beholdes ubeskåret enn for den rettigheten medlemmet selv har til pensjon.

For enker i kategori 1 må det som er sagt foran særlig veies mot det momentet av konkret innrettelse som foreligger ved at pensjonen allerede løper. Sakene som er gjennomgått i punkt 2 foran viser at lovgiver har vært forsiktig med å gripe inn i løpende pensjoner, iallfall når det har vært tale om tjenestepensjoner med en viss privatrettslig forankring.

Et ytterligere moment av innrettelse kan sies å ligge i at Stortinget i 1976 lot være å endre lovgivningen for den persongruppen som drøftes i uttalelsen her. Særlig etter at årene har gått, kan dette ha styrket forventningen om at det iallfall ikke skulle skje grunnleggende endringer i den etablerte ordningen.

Spørsmålet om innrettelse må for øvrig ses i sammenheng med forbeholdet i pensjonskasseloven § 43 første ledd, som gir et visst signal om at det må være rom for justeringer i pensjonsordningen. Ut over dette finner vi ikke grunn til en nærmere drøftelse av betydningen av den bestemmelsen.

Samlet foreligger det etter Lovavdelingens syn en nokså sterk forventning om at det ikke gjøres vesentlige innskrenkninger i de etterlattepensjonene som allerede løper. Denne forventningen må sammenholdes med øvrige momenter i saken ved avgjørelsen av hva som innebærer klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

3.2 Inngrepets omfang og nærmere virkninger
Ved grunnlovsvurderingen vil det være et moment av stor betydning hvor betydelig rettsstillingen endres til skade for de berettigede. Det økonomiske tapet vil her være det sentrale. På bakgrunn av den sammensatte vurderingen som må skje etter Grunnloven § 97 i denne typen saker, er det ikke mulig å stille opp noen absolutte tall for hvor store tap som kan aksepteres.

Tapets størrelse kan variere sterkt – også blant personer som allerede får pensjon (kategori 1). Drøftelsen i det følgende tar utgangspunkt i at en gjennom lovendring gir pensjonskasseloven §§ 35 og 36 full anvendelse på etterlattepensjon som har sitt grunnlag i opptjening etter 1. januar 1994.

Dels vil tapet avhenge av hvor stor andel av pensjonsgrunnlaget som stammer fra perioden etter 1. januar 1994. Kravet om at avdøde må ha vært medlem av Statens pensjonskasse fra før 1. januar 1976 innebærer at en meget betydelig del av pensjonsgrunnlaget normalt vil falle utenfor endringen. Personer som er tilstått pensjon før 1. januar 1994, vil overhodet ikke berøres av en lovendring.

Tapet vil selvsagt også avhenge av hvor omfattende enkens inntekt fra annen tjenestepensjon eller arbeid er.

Ut fra dette vil det finnes noen enker som ikke lider noe relevant tap. Andre vil kunne lide et betydelig tap, både i antall kroner og sett i forhold til de samlede inntektene.

Her kan det tas utgangspunkt i et eksempel fra hjemmesidene til Statens Pensjonskasse, basert på de reglene som i dag gjelder for enkemenn: Før inntektsprøving vil etterlattepensjonen til vedkommende enkemann være kr 99228. Med en lønn på 261561 reduseres etterlattepensjonen med kr 92869 til kr 6359. Dersom en tenker seg at 1/3 av opptjeningsgrunnlaget stammer fra tiden etter 1994 vil en lovendring – meget grovt regnet – kunne føre til at enkepensjonen reduseres med vel kr 30000. Dette er eksempel på et særlig omfattende tap. De fleste vil lide mindre tap enn dette.

Etter Lovavdelingens syn må det i forbindelse med inngrepets omfang kunne legges vekt på reduksjonsreglenes nærmere karakter og virkning. Det vises til omtalen av vår uttalelse i sak 98/3592 E i punkt 2.3 foran, der vi la til grunn at regler om inntektsprøving ikke berører ”kjernen” med hensyn til opptjening av pensjonsrettigheter. I Rt. 1996 s. 1415 på s. 1432 og Rt. 1996 s. 1440 på s. 1453 ble lagt vekt på om det kuttes i tilfeller der behovet for ytelsen er minst. Anvendelse av pensjonskasseloven §§ 35 og 36 vil ha en liknende effekt. På det generelle planet er enkepensjon ikke lenger eneste inntekt for de aller fleste enker. Endringene i samfunn og arbeidsliv gjør at de forutsetningene som lå til grunn da den ubetingede retten til enkepensjon ble gitt, ikke eksisterer på samme måten i dag. Vi viser til sitatet fra NOU 1995: 29 s. 208, gjengitt i punkt 3.1 foran.

På grunn av at rettighetens avtalerettslige forankring står sentralt, vil dette momentet imidlertid ikke veie like tungt som ved reduksjon av folketrygdens ytelser. Synspunktet om reduksjonsreglenes nærmere karakter og virkning vil særlig kunne ha betydning for personer som befinner seg i kategori 2, jf. nedenfor i punkt 4. For personer i kategori 1 er det mindre grunn til å legge vekt på dette momentet. Hensynet til innrettelse gjør seg sterkere gjeldende i slike tilfeller enn der pensjonen ennå ikke har begynt å løpe.

3.3 Formålet med endringen
Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 står formålet bak inngrepet sentralt. Mer generelt vil hensynet til lovgivers behov for handlefrihet komme inn. Nedenfor vurderes flere hensyn: hensynet til oppfyllelse av EØS-avtalen, mer rendyrkede økonomiske hensyn og hensynet til å unngå ordninger som kan oppfattes å være i utakt med den alminnelige samfunnsutviklingen.

Den direkte foranledningen til ønsket om å endre loven ved å gripe inn i enkenes rettigheter, er hensynet til Norges internasjonale forpliktelser (EØS-avtalen). Etter Lovavdelingens syn må det være på det rene at dette hensynet etter omstendighetene er relevant ved vurderingen av om et inngrep er forenlig med Grunnloven § 97. Det kan likevel være tvilsomt hvor stor vekt hensynet kan tillegges i det foreliggende tilfellet, fordi det kan oppfylles ved at enkemennenes rettigheter utvides og fullt ut blir lik enkenes rettigheter slik de i dag er. Med en slik løsning unngår en å gripe inn i enkenes rettigheter.

De samlede kostnadene ved å gi mennene rettigheter som svarer til kvinnenes rettigheter for tjenestetid etter 1. januar 2004 er riktignok ikke ubetydelige Vi viser til notat 24. september 2004, der også mulige endringer i reglene om samordning er trukket inn.

I plenumsdommene om trygderettigheter (Rt. 1996 s. 1415 og s. 1440) fremhevet Høyesterett at hensynet til Stortingets behov for handlefrihet – særlig hensynet til statens samlede finanser – måtte stå sentralt i grunnlovsvurderingen. Tilsvarende er lagt til grunn i en sak om tilbakevirkende skattelover, jf. Rt. 2001 s. 762. I den foreliggende saken ligger forholdene annerledes an. De økonomiske virkningene ved å utvide mennenes rettigheter til det som i dag gjelder for kvinnene er mer begrensede, selv om det er grunn til å se dem i sammenheng med tjenestepensjonsordningene mer generelt. Det særlige grunnlaget for enkepensjonene tilsier dessuten i seg selv at det er mindre adgang til å legge vekt på lovgivers ønske om å kunne foreta justeringer i eksisterende forpliktelser, særlig i tilfeller der pensjonene allerede løper.

For personer i kategori 1 kommer i tillegg det momentet at det jevnt over vil dreie seg om pensjoner som vil bli avviklet i overskuelig fremtid, selv om forholdene som nevnt vil variere fra tilfelle til tilfelle.

Kostnadsargumentet faller bort i den grad økte rettigheter til mennene finansieres ved å gi reduserte rettigheter til kvinnene. Det ville innebære en løsning som ligger mellom de to ytterpunktene – at likestilling oppnås ved å gi mennene rettigheter som svarer til de rettighetene kvinnene i dag har, eller at likestilling oppnås ved å redusere kvinnenes rettigheter til det som gjelder for mennene i dag. De opplysningene vi har mottatt tyder på at en mellomløsning med selv relativt beskjedne inngrep i kvinnenes rettigheter fullt ut kan finansiere likestilling for mennene. Dette har særlig sammenheng med at få kvinner var medlem i Statens Pensjonskasse før 1. oktober 1976, at enkene jevnt over er flere enn enkemennene og at de har større etterlattepensjoner i utgangspunktet. Vi viser til notat 6. september 2004 fra Statens Pensjonskasse, særlig punkt 2. – Vi tilføyer at forholdene på dette punktet kan variere med ulike yrkesgrupper. For eksempel er de fleste sykepleiere kvinner. Pensjon på grunnlag av deres inntekt er regulert i lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere.

Selv om hensynet til EØS-avtalen etter dette kunne ivaretas på en kostnadsnøytral måte ved å gi mennene noe nær tilsvarende rettigheter som kvinnene i dag har, er det argumenter mot en slik løsning. En slik fremgangsmåte ville innebære utvidelse av en ordning som Stortinget ved lovendring allerede i 1976 ønsket å gå bort fra så langt det var mulig innenfor rammen av rimelig personalpolitikk og Grunnloven. Det vises til punkt 2.2 foran. Den utviklingen som gjorde lovendringen ønskelig i 1973, har fortsatt. Dette taler for å akseptere etter Grunnloven § 97 at likestilling søkes oppnådd ved å endre kvinnenes rettigheter, og ikke ved å utvide mennenes, forutsatt at Stortinget mener dette er politisk ønskelig.

Samtidig er det klart at Grunnloven i mange tilfeller beskytter ervervede rettigheter, også om disse bare tilkommer et fåtall og innebærer en særlig privilegert stilling for disse. Dette vernet kan ikke fratas de berettigede alene under henvisning til den alminnelige samfunnsutviklingen.

3.4 Sammenfatning
Etter Lovavdelingens syn er det vanskelig å gi noe sikkert svar på spørsmålet om, og eventuelt hvor langt, pensjonskasseloven §§ 35 og 36 kan gis anvendelse for enker som i dag mottar enkepensjon.

Det foreligger en rekke særlige momenter knyttet til den aktuelle lovendringen som taler for at visse inngrep i enkepensjonen kan aksepteres uten at dette innebærer en sterkt urimelig eller urettferdig tilbakevirkning: grunnlaget for forventningen om utbetaling av enkepensjon er noe svakere enn for pensjon til medlemmet selv, den generelle betydningen av enkepensjonene er redusert over tid, inngrepet har karakter av inntektsprøving og i de fleste tilfeller vil bare en del av enkepensjonen bli berørt.

Det er likevel på det rene at det årlige tapet for den enkelte kan bli betydelig dersom pensjonskasseloven §§ 35 og 36 gis anvendelse fullt ut på enkepensjon som har sitt grunnlag i opptjening fra før 1. januar 1994. Etter Lovavdelingens syn vil en ordning som går ut på generell anvendelse av pensjonskasseloven §§ 35 og 36 overfor personer som i dag er omfattet av lovens 34 tredje ledd annet punktum, og som allerede mottar pensjon, stå i et meget problematisk forhold til Grunnloven § 97.

Endringer som innebærer mindre vesentlige justeringer av enkepensjonen vil på den annen side, ut fra en samlet vurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende, trolig kunne gjennomføres uten hinder av Grunnloven § 97 for enker i kategori 1. Vi viser til at dette ligger innenfor det som enhver med rimelighet må forvente av justeringer over tid. Ut over dette finner vi det vanskelig å trekke konklusjoner for kategori 1.

4. KATEGORI 2 – KVINNER SOM ENNÅ IKKE ER BLITT ENKER, MEN SOM HAR EN POTENSIELL RETTIGHET PÅ FULL ENKEPENSJON NÅR MANNEN DØR
Spørsmålet er hvilke grenser Grunnloven § 97 setter for å gi reglene om reduksjon av pensjon i pensjonskasseloven §§ 35 og 36 anvendelse for kvinner som ikke er blitt enker, men som har en potensiell rettighet på full enkepensjon når mannen dør.

Ved vurderingen etter kategori 2 er det naturlig å ta utgangspunkt i de samme vurderingene som i kategori 1. Spørsmålet er om det i denne kategorien foreligger forskjeller som tilsier en annen vurdering enn i kategori 1.

Kategori 2 skiller seg fra kategori 1 ved at kvinnene ennå ikke mottar enkepensjon. De har en potensiell rett til pensjon, og denne retten utløses ved ektemannens dødsfall. Forventningen om å kunne motta en pensjon ubeskåret av regler om inntektsprøving står dermed ikke så sterkt som dersom pensjonen allerede løper. På dette punktet skiller kategori 2 seg fra situasjonen i statspensjonistdommen (Rt. 1962 s. 332 – se sitatet i punkt 2.1 foran).

Personer som ennå ikke har fått pensjon, vil jevnt over vil ha større muligheter til å innrette seg etter de nye reglene. Det er imidlertid ikke grunnlag for å trekke noe skarpt skille basert på om pensjonen er begynt å løpe eller ikke. Det er heller tale om gradsforskjeller. På det generelle plan vil medlemmets (mannens) alder ha betydning som uttrykk for hvor lang tid en kan regne med til pensjonstilfellet inntrer. I kategori 2 vil også kvinnens alder ha betydning som et uttrykk for hvilke muligheter hun har for å tilpasse seg lovendringen.

En vil i denne kategorien kunne se tap i liknende størrelsesorden og med liknende variasjoner som i kategori 1. Det vises til fremstillingen i punkt 3.2.

I vår uttalelse om lovfesting av pensjonsordning for det kunstneriske personalet ved Den Norske Opera konkluderte vi med at det ikke var i strid med Grunnloven § 97 å innføre lovregler om inntektsprøving som ble anvendt på utbetaling av opptjente rettigheter. Forutsetningen var at lovreguleringen ikke gjaldt for opptjening fra før loven trådte i kraft. Som nevnt sluttet Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité seg til konklusjonen, jf. Innst. O. nr. 50 (1997–98) s. 4. Vi viser til omtalen av saken under punkt 2.3.

Etter Lovavdelingens syn vil det som utgangspunkt være forenlig med Grunnloven § 97 gjennom lovendring å gi pensjonskasseloven §§ 35 og 36 full anvendelse på kvinner som ennå ikke er blitt enker, men som har en potensiell rettighet til enkepensjon nå ektemannen dør. Vi peker særlig på at det dreier seg om et begrenset tap av en rettighet som er avledet fra ektemannen (pensjon basert på opptjening etter 1. januar 1994), at pensjonen ennå ikke løper, at reduksjonen er betinget av at pensjonisten får andre inntekter fra pensjon eller arbeid, og at endringen innebærer en tilpasning til det ytelsesnivået som gjelder for andre som har eller vil få tjenestepensjon.

Konklusjonen kan likevel ikke anses som utvilsom. Det er dessuten godt mulig at det må gjøres unntak fra utgangspunktet i tilfeller der ektemannen har nådd en relativt høy alder, særlig dersom også kvinnen har en relativt høy alder. Det har sammenheng med at kvinnens muligheter for innrettelse etter det nye regelverket jevnt over er mindre i slike tilfeller, og at det ikke er grunnlag for å trekke noe skarpt skille mot enker som allerede mottar pensjon.

5. KATEGORI 3 – KVINNER SOM ENNÅ IKKE HAR GIFTET SEG MED ET MEDLEM I STATENS PENSJONSKASSE
Spørsmålet er hvilke grenser Grunnloven § 97 setter for å gi reglene om reduksjon av pensjon i pensjonskasseloven §§ 35 og 36 anvendelse på kvinner som ennå ikke har giftet seg med menn som har vært medlem i Statens Pensjonskasse fra før 1. januar 1976.

Kvinner i denne kategorien har et meget svakt grunnlag for forventninger om en fremtidig rett til enkepensjon. Dersom en bare ser på hensynet til kvinnene, er det utelukket at Grunnloven § 97 skulle gi vern mot endringer.

Etter Lovavdelingens syn kan heller ikke en vurdering ut fra hensynet til mannen, som medlem av Statens Pensjonskasse, være noen avgjørende hindring for en lovendring. En forventning om fremtidig pensjon til en kommende ektefelle er økonomisk sett en lite håndfast rettsposisjon, også sett fra ektemannens ståsted.

På denne bakgrunn finner Lovavdelingen det utvilsomt at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for anvendelse av pensjonskasseloven §§ 35 og 36 for enkepensjon til kvinner som ennå ikke har giftet seg med medlemmet av Statens Pensjonskasse.