§ 97 - Endring av forskrift om justering av konsesjonsavgifter, årlige erstatninger mv.

Saksnummer: 200403743 EO ATV/KG

Dato: 30.04.2004

 

Endring av forskrift om justering av konsesjonsavgifter, årlige erstatninger mv.

1. Innledning

Vi viser til brev 24. mars 2004 fra Olje- og energidepartementet og til senere telefonsamtaler, der det er blitt klargjort at Olje- og energidepartementet først og fremst ønsker svar på hvor langt den forestående endringen av forskrift 4. desember 1987 nr. 945 om justering av konsesjonsavgifter, årlige erstatninger og fond m.v. i medhold av vassdragslovgivningen, kan gis tilbakevirkende kraft. Spørsmålet er særlig om endringsforskriften kan tillegges virkning for oppgjør som har skjedd etter gjeldende forskrift § 11 annet og tredje ledd

- før 22. desember 2003

- før 25. februar 2004.

Etter det vi har fått opplyst, er 22. desember datoen da kraftselskapene ble gjort kjent med olje- og energiministerens brev til Stortinget (datert 18. desember 2003). Utkastet til endringsforskrift ble sendt på høring 25. februar 2004.

Forskriften § 11 annet og tredje ledd lyder:

”Når erstatningsberettigede eller eksproprianten krever det, skal tidligere fastsatte årlige erstatninger i medhold av lov av 14. desember 1917 nr. 17, lov av 15. mars 1940 nr. 3 og lov av 24. november 2000 nr. 82, og som utgjør mindre enn 5.000 kroner til den enkelte erstatningsberettigede, omgjøres til engangserstatning og innløses med en sum en gang for alle.

Innløsningsbeløpet fastsettes ved at det årlige erstatningsbeløp oppjusteres til innløsningsåret, og multipliseres med 14.”

Etter forslaget til endring av forskriften skal faktoren i tredje ledd økes fra 14 til 25. Dermed blir engangserstatningen etter forskriften forhøyd, til fordel for den erstatningsberettigede og til ugunst for eksproprianten. Bakgrunnen for ønsket om endring av forskriften fremgår av brevet fra Olje- og energidepartementet.

Vi har i det følgende ikke vurdert lovgrunnlaget for de foreslåtte endringene.

2. Vil det være i strid med forvaltningsloven § 39 å gi forskriften tilbakevirkende kraft?

Etter forvaltningsloven § 39 kan en forskrift ikke påberopes overfor den enkelte før den er kunngjort eller gjort kjent på annen måte som beskrevet i §§ 38 og 39. Etter praksis gir forvaltningsloven § 39 et visst vern mot at en forskrift virker tilbake selv om den er kunngjort eller gjort kjent. Det må skje en konkret vurdering av om tilbakevirkningen er forenlig med forvaltningsloven § 39. Ved denne vurderingen er det i praksis sett hen til hva som ville følge av Grunnloven § 97, men med visse forskjeller. I Rt. 1992 s. 182 (på s. 186–187) er forskjellene beskrevet slik:

”Forvaltningsloven § 39 er strengere enn Grunnloven § 97 ved at skjæringstidspunktet for tilbakevirkning er satt ved kunngjøringen, og ikke ved vedtakelsen. Hvorvidt tilbakevirkning for øvrig må vurderes på samme måte etter forvaltningsloven § 39 som etter Grunnloven § 97, har det vært noe ulike oppfatninger om. Jeg mener for min del at Høyesteretts prøvelse av lovers grunnlovsmessighet reiser spørsmål om forholdet mellom lovgiver og domstoler som ikke på tilsvarende måte gjør seg gjeldende ved vurderingen av forskrifters rekkevidde. Det er derfor ikke grunn til at domstolene - av hensyn til Stortingets syn - skal vise noen tilbakeholdenhet med å anvende det klare forbud mot tilbakevirkning i forvaltningsloven § 39. Jeg viser i denne forbindelse til Arvid Frihagen: "Forvaltningsloven" (2 utgave 1986) bind II side 835.

Også når det gjelder tilbakevirkningsspørsmålet i forhold til forvaltningsloven § 39, må det imidlertid skje en konkret vurdering.”

Ved en vurdering etter forvaltningsloven § 39 er et sentralt moment hvor langt den nye rettstilstanden innebærer en forverring av rettsstillingen til de berørte. Det avhenger av hva dagens rettstilstand er. Det har vært hevdet at anvendelse av den gjeldende forskriften § 11 tredje ledd vil føre til resultater som er i strid med Grunnloven § 105, og at den derfor ikke kan legges til grunn etter sin ordlyd. Vi viser til brevet fra Norges Skogeierforbund datert 17. mars 2004. I det følgende forutsetter vi at ordlyden i gjeldende forskrift § 11 tredje ledd gir uttrykk for gjeldende rettstilstand. I  den grad ordlyden i gjeldende forskrift § 11 tredje ledd ikke gir uttrykk for dagens rettstilstand, kan vurderingen etter forvaltningsloven § 39 bli en annen.

Etter Lovavdelingens syn vil det være i strid med forvaltningsloven § 39 å gi den nye forskriften anvendelse på tilfeller der innløsning er gjennomført før 22. desember 2003. Ved at innløsning har skjedd, er rettsforholdet mellom eksproprianten og den erstatningsberettigede oppgjort. Alminnelige forutberegnelighetshensyn tilsier at det ikke rippes opp i slike forhold.

Det kan være mer usikkert om forvaltningsloven tillater tilbakevirkning for forhold som er gjort opp etter 22. desember 2003, men før den nye forskriften er kunngjort.

Også her er utgangspunktet at den nye forskriften griper inn i rettsforhold som er gjort opp og avviklet, i samsvar med forskrifter som gjaldt på oppgjørstidspunktet. Ser en på det enkelte erstatningsbeløpet er det dessuten tale om en stor prosentvis økning av engangsbeløpet – ved at dette økes fra 14 til 25 ganger den årlige erstatningen oppjustert til innløsningsåret. Det må tungtveiende grunner til for å akseptere en slik tilbakevirkning.

På den annen side taler flere omstendigheter for at tilbakevirkningen kan være forenlig med forvaltningsloven § 39. Formålet med endringen er å øke engangserstatningene i samsvar med endringer i rentenivået som allerede har inntrådt. De erstatningsoppgjørene som det kan være tale om å rippe opp i, utgjør etter det vi har fått opplyst fra Olje- og energidepartementet en temmelig beskjeden del av ekspropriantenes samlede økonomiske virksomhet. Sett i forhold til den enkelte ekspropriantens samlede økonomiske virksomhet innebærer tilbakevirkningen – begrenset til oppgjør som har skjedd etter 22. desember 2003 – ikke noe alvorlig økonomisk inngrep. For den enkelte erstatningsberettigede kan det imidlertid ha større betydning å få korrigert slike oppgjør.

Olje- og energiministeren orienterte Stortinget ved brev datert 18. desember 2003 om at departementet allerede var ”i gang med et arbeid for å vurdere om det skal foretas en endring av forskriften for så vidt gjelder kapitaliseringsfaktoren”. I praksis etter Grunnloven § 97 er det i ulike tilfeller lagt vekt på om det på ulike måter er gitt varsel om at en lovendring er ventet som argument for å godta en tilbakevirkning – særlig dersom varselet noenlunde presist angir hvilken endring som er planlagt. En slik argumentasjon har noe mindre vekt i dette tilfellet fordi det ikke fremgikk av brevet at en vurderte å la den nye forskriften virke tilbake.

Lovavdelingen er – særlig ut fra alminnelige forutberegnelighetshensyn – tilbøyelig til å mene at forvaltningsloven § 39 er til hinder for å gi forskriften virkning for tilfeller der oppgjør har skjedd etter 22. desember 2003, men før forskriften er kunngjort. Det gjelder også tilfeller der oppgjør er skjedd etter at forskriften ble sendt på høring.

Vi finner ikke grunn til å vurdere om saken ville falt annerledes ut dersom tilbakevirkningen skjedde gjennom lovendring slik at Grunnloven § 97 ville vært avgjørende for vurderingen.

For ordens skyld tilføyer vi at forvaltningsloven § 39 ikke er til hinder for å gi endringsforskriften virkning for krav som ikke er gjort gjeldende på tidspunktet for den nye forskriftens kunngjøring.