§ 97 - Fraskiltes rett til ektefellepensjon fra bl.a. Statens Pensjonskasse – forholdet til Grunnloven § 97

Saksnummer: 2000/12423 EO ESI/KKF

Dato: 26.03.2001

 

Fraskiltes rett til ektefellepensjon fra bl.a. Statens Pensjonskasse – forholdet til Grunnloven § 97

1. Innledning

Det vises til Arbeids- og administrasjonsdepartementets brev 24. august 2000 med vedlagt brev fra Sivilombudsmannen av 8. juni 2000. Vi beklager sterkt at henvendelsen ikke er besvart før.

Henvendelsen knytter seg til bestemmelsen i ekteskapsloven 11. juli 1991 nr. 47 § 86, jf. § 94 nr. 3, om fraskiltes rett til å beholde ektefellepensjon. Lovavdelingen blir bedt om å gi sitt syn på hvordan overgangsbestemmelsen i § 94 nr. 3 skal tolkes. Vi blir også bedt om å vurdere overgangsreglene opp mot Grunnloven § 97, som setter forbud mot tilbakevirkende lover. For ordens skyld bemerkes det at vi ikke kommenterer den konkrete saken som er nevnt i ombudsmannens brev.

Før den nye ekteskapsloven trådte i kraft 1. januar 1993, fulgte reglene om den fraskiltes rett til å beholde ektefellepensjon av lov 31. mai 1918 nr. 2 om indgaaelse og opløsning av egteskap (ekteskapsloven 1918). Av loven § 58 fremgikk det at en fraskilt ektefelle beholdt retten til ektefellepensjon fra annen pensjonsordning enn folketrygden (for eksempel Statens Pensjonskasse) om ekteskapet hadde vart minst 5 år og den fraskilte ved skilsmissen var minst 35 år. I tillegg beholdt fraskilt ektefelle retten til ektefellepensjon uansett alder og varighet om vedkommende hadde barn med avdøde eller varig omsorg for avdødes barn.

Den nye ekteskapsloven innskrenket den fraskiltes lovbestemte rett til å beholde ektefellepensjon. Femårsgrensen ble endret til ti år, den fraskiltes alder måtte være minst 45 år istedenfor tidligere 35, og det egne alternativet for fraskilte med barn falt bort.

2. Tolkning av overgangsbestemmelsene

Ekteskapsloven § 94 nr. 3 fastsetter at lovens regler om ektefellepensjon ikke gjelder "der pensjonstilfellet inntreffer før loven trer i kraft". Det fremgår av bestemmelsen at pensjonsrettigheter under den tidligere loven beholdes hvis pensjonstilfellet, dvs. tidligere ektefelles død, er inntrådt før loven trådte i kraft 1. januar 1993. Bestemmelsen sier derimot ikke noe eksplisitt om situasjonen der separasjon/skilsmisse er inntrådt før ikraftsettingen uten at pensjonstilfellet (dødsfallet) er inntruffet. I forarbeidene – Ot.prp. nr. 28 (1990-91) s. 143 første spalte – heter det kort at "[r]eglene om rett til ektefellepensjon bør derimot bare gjelde når pensjonstilfellet er inntrådt etter ikrafttredelsen".

Bestemmelsene i ekteskapsloven 1918 om ektefellepensjon som ble endret i 1991, ble tilføyd ved lov 18. mai 1973 nr. 23. I overgangsreglene til denne lovendringen fremgår det uttrykkelig av del IV nr. 2 at loven skulle gjelde om pensjonstilfellet ikke var inntruffet før ikraftsettingen, selv om ektefellene på dette tidspunktet allerede var skilt eller separert. Trass i en knappere ordlyd i 1991-loven, anser vi det naturlig å forstå denne loven på dette punktet på samme måte som 1973-loven. Det stemmer også best med ordlyden i § 94 nr. 3 og det generelle formål bak ekteskapslovens overgangsregler om å unngå parallelt virkende regelsett, jf. Ot.prp. nr. 28 (1990-91) s. 141 annen spalte nederst. Dette betyr at man ikke beholder sine pensjonsrettigheter etter ektefelleloven utelukkende fordi man var separert eller skilt da ekteskapsloven trådte i kraft. Det avgjørende er om den tidligere ektefellen var død på dette tidspunktet.

Vi skal så se på om endringen kan sies å stride mot Grunnloven § 97, eller om Grunnloven kan være et tolkningsmoment som i enkelte tilfeller kan tale for å tolke bestemmelsen(e) annerledes enn det som følger av ordlyden.

3. Forholdet til grunnloven

3.1 Generelle utgangspunkter

Den foretatte lovendring innebærer at det er gjort inngrep i den lovfestede retten til ektefellepensjon for fraskilte som fulgte av ekteskapsloven. Videre kan lovendringen innebære inngrep i pensjonsrettigheter som følger av avtale – for eksempel tariffavtale – eller en kombinasjon av (arbeids)avtale og lov. Et eksempel på det siste er ektefellepensjon fra Statens Pensjonskasse.

Grunnloven § 97, som sier at "[i]ngen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft", begrenser først og fremst adgangen til å gi en lov virkning for handlinger fra tiden før loven ble vedtatt. Etter praksis og teori legger bestemmelsen også visse begrensninger på lovgivernes adgang til å gripe inn i bestående rettsforhold med virkning fremover i tid (såkalt uegentlig tilbakevirkning). Den nærmere rekkevidden av Grunnlovens forbud ved denne typen inngrep kan by på tvil.

I nyere rettspraksis er det lagt til grunn at Grunnloven § 97, iallfall på visse rettsområder, rammer inngrep i bestående rettsforhold hvis inngrepet er "klart urimelig eller urettferdig", jf. særlig Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430 (Borthen-dommen, som gjaldt retten til ektefelletillegg til løpende alderspensjon etter folketrygdloven). Etter Lovavdelingens syn må vurderingen i saken her bygge på den samme normen – både når det gjelder inngrep i lovbestemte og avtalefestede rettigheter – selv om vernet kan være noe ulikt i de to tilfellene. Om den avveiningen som måtte skje i avgjørelsen i Rt. 1996 s. 1415, uttaler Høyesterett (s. 1430):

"Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97."

Etter Lovavdelingens syn er en rekke av de momentene som her nevnes, relevante også i den foreliggende saken.

Når det gjelder inngrep i lovbestemte rettigheter, uttaler et flertall i Borthen-dommen dette (på s. 1425):

"[D]et må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97."

Høyesteretts flertall kom i denne saken og i Rt. l996 s. 1440 (Thunheim-dommen) til at den enkelte likevel har et visst vern etter Grunnloven mot at rett til grunnpensjon eller tilleggspensjon begrenses ved senere lov. Dette ble begrunnet med at "pensjonsrettighetene etter folketrygdloven som grunnpensjonen med tilknyttede rettigheter og tilleggspensjonen, [har] et fundament og en karakter ut over det at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunnlovsvern", jf. Rt. 1996 s. 1415 (på s. 1425).

Lovavdelingen tar som utgangspunkt at også lovbestemte pensjonsytelser fra andre ordninger enn folketrygden, har et visst vern etter Grunnloven mot ny lovgivning. Rekkevidden av vernet kan imidlertid variere med den enkelte pensjonsordningens særtrekk.

I sakene som er omtalt ovenfor, kom Høyesterett til at reduksjonen i fremtidige pensjonsutbetalinger ikke kunne regnes som en klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Reduksjonen ble derfor ikke rammet av Grunnloven § 97.

Det må etter dette vurderes om det foreligger forskjeller som kan begrunne et annet resultat i saken her.

3.2 Forbeholdsklausulen i lov Statens Pensjonskasse

Ekteskapsloven § 86 viser til "annen pensjonsordning enn folketrygden". Dette kan typisk være en tjenestepensjonsordning i Statens Pensjonskasse. Sivilombudsmannen har bedt om synspunkter på hvilken betydning lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse § 43 første ledd har for vurderingen av grunnlovsspørsmålet. Bestemmelsen lyder:

"Rettigheter og plikter etter denne lov kan endres ved senere lov for dem som har blitt medlemmer av Statens Pensjonskasse etter 22. april 1937."

Denne forbeholdsklausulen gir lovgiver tilsynelatende fri endringsadgang uten hensyn til de skranker som ligger i Grunnloven § 97. I tilknytning til en tilsvarende forbeholdsbestemmelse i lov om folketrygd § 25–18 (tidligere § 18-11) uttalte Høyesterett i Borthen-saken på s. 1433-1434:

"Jeg kan ikke se at folketrygdlovens § 18-11 kan medføre at folketrygdlovens pensjonsrettigheter er uten vern etter Grunnloven § 97. Det ville være å gi aksept for at et stort og viktig rettsområde gjennom ordinær lov kan ekskludere anvendelsen av Grunnlovens bestemmelser. Jeg mener også at folketrygdloven § 18-11 bør ha begrenset betydning ved en helhetsvurdering av om Grunnloven § 97 er overtrådt."

Vi antar at det samme syn må legges til grunn for tolkningen av § 43 i lov om Statens Pensjonskasse. Bestemmelsen får med dette liten selvstendig betydning.

3.3 Grunnlaget for forventningene om pensjonsutbetaling

Det vernet en har etter Grunnloven § 97, vil avhenge av grunnlaget for forventningene. Det er mer generelt lagt til grunn at vernet etter Grunnloven § 97 er noe sterkere når en ny lov griper inn i etablerte kontraktsrettigheter, enn når forventningene bare bygger på eksisterende lovgivning. Hensynet til forutberegnelighet for den enkelte gjør seg da sterkere gjeldende.

Ettersom ektefellepensjon etter andre ordninger enn folketrygden ofte vil ha et avtalerettslig grunnlag, skiller saken her seg på dette punktet fra plenumsdommene fra 1996. Begge dommene omhandlet endringer i de lovbestemte ytelsene etter folketrygdloven.

Det tradisjonelle prinsippet om at kontraktsforhold generelt skal bedømmes etter lovgivningen ved kontraktsinngåelsen, gjelder i dag bare med nokså sterke reservasjoner, se Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8. utgave Oslo 1998) s. 414 flg.

At avtaler om rett til pensjon har et sterkere vern mot senere lovendringer enn tilsvarende rettigheter som følger av lov, har støtte i Rt. 1962 s. 332, hvor det legges vekt på at statspensjonistene, hvor retten til pensjon anses som en del av arbeidsavtalen, har "en økonomisk særrett til pensjon" (på s. 334).

Det kan nok variere hvilken vekt den enkelte ektefelle og ulike grupper arbeidstakere har lagt på denne avtalte rettigheten, og dermed hvilke forventninger som er skapt gjennom avtalen.

På dette punktet er det en viktig forskjell mellom saken her og statspensjonistdommen fra 1962. Ekteskapsloven § 86 griper ikke inn i rettighetene til dem som allerede hadde oppnådd pensjonsposisjon etter ektefelleloven § 58 gjennom dødsfallet til den tidligere ektefellen. Statspensjonistdommen gjaldt derimot inngrep i pensjonsrettighetene til en gruppe som var direkte berettiget etter en pensjonsordning, og som dermed hadde et sikrere grunnlag for sine forventninger om fremtidige pensjonsutbetalinger.

Så lenge den tidligere ektefellen lever, vil det alltid være usikkert om – og eventuelt fra hvilket tidspunkt – den fraskilte vil motta ektefellepensjon. Fremtidige pensjonsutbetalingene kan dessuten bli vesentlig redusert hvis den trygdede gifter seg på nytt (se fordelingsreglene i ekteskapsloven 1918 § 58 annet og tredje ledd, sml. den nye ekteskapsloven § 87).

Dette gjør at hensynet til innrettelse og forutberegnelighet får vesentlig mindre vekt enn i tilfeller der en lovendring rammer dem som allerede har kommet i pensjonsposisjon. Heller ikke en ordning med ektefellepensjon som bygger på avtale, kan før dødsfallet gi grunnlag for sikre forventninger om pensjonsutbetalinger.

Det er dessuten et viktig poeng at ekteskapsloven § 86 ikke er til hinder for avtalebaserte pensjonsordninger som gir den fraskilte en sterkere stilling enn det som følger av loven § 86, forutsatt at dette ikke går på bekostning av en ny ektefelle (se NOU 1987: 30 s. 155 annen spalte, jf. Ot.prp. nr. 31 (1972-73) s. 18 første spalte). En kollektiv pensjonsforsikring som f.eks. gir rett til ektefellepensjon allerede etter fem års ekteskap, vil følgelig være gyldig under ekteskapsloven 1991 så langt en ny ektefelles rettigheter etter loven § 87 ikke blir berørt. Med dette forbeholdet gjør den nye ekteskapsloven ikke inngrep i avtalte særrettigheter som er eldre enn loven.

Samlet sett taler dette mot å tillegge avtalesynspunkter særlig vekt i en mer generell vurdering av om loven er forenlig med Grunnloven § 97.

3.4 Nærmere om innrettelseshensynet

Endringen av fraskiltes pensjonsrettigheter skjedde som en del av den alminnelige moderniseringen av ekteskapslovgivningen. Formålet med endringen var i følge forarbeidene blant annet å etablere en pensjonsordning som på en bedre måte traff de personene som i dagens samfunn har behov for slik pensjon., jf. NOU 1987: 30 s. 156 første spalte, der forslaget til lovendring beskrives slik:

"Regelen vil oppfange det store flertall av tilfelle der fraskilte vil ha krav på bidrag dersom dødsfallet ikke var inntruffet. Kravet til ekteskapets varighet medfører videre at rett til ektefellepensjon normalt vil foreligge  i tilfelle der ekteskapet har medført en ikke ubetydelig reduksjon av fraskiltes ervervsevne. Noen særregel for tilfelle der fraskilte har hatt barn med avdøde, foreslås ikke opprettholdt. Men den begrensede betydning disse ytelser har ved siden av den fraskiltes egne inntekter og pensjoner, herunder pensjon som fraskilt etter folketrygdlovens § 10-6 [nå § 17-10], bør vel vilkårene kunne forenkles."

Departementet sluttet seg til disse synspunktene (Ot. prp. nr. 28 (1990-91) s. 49-50). I Innst. O. nr. 71 (1990-91) s. 10-11 fremgår det at et bredt flertall i stortingskomiteen var enig i den foreslåtte innstrammingen.

Sivilombudsmannen reiser spørsmål om lovendringen i tilstrekkelig grad tar hensyn til samfunnsforholdene slik de var da pensjonsrettighetene ble opparbeidet. Vi vil påpeke at reglene om fraskiltes rett til ektefellepensjon ble revidert flere ganger på 1900-tallet. Slike skrittvise tilpasninger av eksisterende rettighetsordninger til rådende samfunnsforhold må den enkelte i stor grad være forberedt på å finne seg i. Dette følger av plenumsdommene fra 1996, og for så vidt også av rettspraksis fra andre rettsområder.

Også lovendringen fra 1973 svekket på enkelte punkter den fraskiltes rett til ektefellepensjon sammenliknet med tidligere. I forarbeidene til lovendringen uttalte departementet følgende om overgangsreglene (Ot.prp. nr. 31 (1972-73) s. 40 annen spalte):

"Forslaget synes på den ene side å hindre at de nye regler får en slik rekkevidde at de på en urimelig måte skuffer den enkelte i hans pensjonsforventninger, mens de på den annen side sikrer at de nye regler blir virksomme i forholdsvis stor utstrekning."

Overgangsbestemmelsene skulle altså balansere rimelighetshensyn mot bl.a. hensynet til lovens effektivitet – uten at man ved dette tok sikte på millimeterrettferdighet. Bestemmelsene i ekteskapsloven er som nevnt utformet etter de samme prinsippene. De er ikke i særlig grad drøftet i forarbeidene. Dette tyder på at reglene har blitt ansett som relativt uproblematiske.

Innskrenkningen i de lovbestemte pensjonsrettighetene kan i og for seg ha kommet brått på for den gruppen fraskilte som ble rammet, ved at det ikke ble lagt opp til noen annen "overgangsordning" enn at det gikk ca. 18 måneder fra vedtakelse til ikraftsetting.

Lovendringen får imidlertid ikke praktisk betydning før pensjonstilfellet inntreffer. Dette vil normalt gi de berørte en viss tid og mulighet til å innrette seg etter de nye reglene før pensjonen blir aktuell.

Etter vårt syn er dette et betydelig argument mot at lovendringen rammes av Grunnloven § 97.

3.5 Spørsmålet om lovendringen rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt

Et sentralt moment i vurderingen knyttet til Grunnloven § 97, vil være om byrdene ved endringen i pensjonsrettighetene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Etter det som er opplyst i brev 19. juli 2000 fra Statens Pensjonskasse, er det hittil omlag 150 personer som har mistet retten til fremtidig ektefellepensjon fra Statens Pensjonskasse på grunn av lovendringen i 1991. Det er forventet en viss økning i dette antallet frem til ca. år 2020, deretter vil det synke. Endringen gir nå en besparelse på ca. 4.5 millioner pr. år.

Vi har ikke mottatt tallmateriale fra andre pensjonsordninger. Tallene fra Pensjonskassen indikerer likevel at det er en nokså liten og avgrenset gruppe som rammes.

Endringene innebærer ikke en samordning eller reduksjon av ytelser slik tidligere høyesterettsavgjørelser har behandlet, men en full oppheving av rettighetene fra en konkret kilde.

Det oversendte tallmaterialet fra Statens Pensjonskasse tyder dessuten på at lovendringen isolert sett kan føre til at noen mister om lag en fjerdedel av pensjonen. Mottakerne av ektefellepensjon kan ellers ha relativt beskjedne inntekter. Reduksjonen kan derfor i en del tilfeller bli meget følbar.

På den annen side dreier det seg bare om bortfall av en mulig fremtidig inntekt. Dessuten gjaldt også plenumsdommene fra 1996 lovendringer som til dels førte til omfattende reduksjoner i pensjonsytelsene. Det ble likevel ikke konstatert grunnlovsstrid. Vi antar videre at virkningen for de sterkest berørte vil bli dempet av andre ordninger som f.eks. etterlattepensjon etter folketrygdloven § 17-10 og andre ytelser etter folketrygdloven mv.

Vi kan etter dette ikke se at inngrepets omfang og betydning for den enkelte i seg selv er nok til å tilsi at konklusjonen på grunnlovsspørsmålet må bli en annen enn i dommene fra 1996.

3.6 Opptjeningselementet

Spørsmålet er her hvilken betydning det har for grunnlovsspørsmålet at en tjenestepensjonsordning er inntektsavhengig, slik at ektefellepensjonens størrelse helt eller delvis beror på pensjonsmedlemmets tidligere inntekt og innbetalinger.

I Thunheim-saken antydet førstvoterende at betalings- og opptjeningselementet gir "en særlig tyngde til forutberegnelighet og innrettelse som et vesentlig fundament for grunnlovsbeskyttelse for avgiftsrelatert tilleggspensjon spesielt" (Rt. 1996 på s. 1451). Det må derfor legges til grunn at grunnlovsvernet for trygderettigheter kan være sterkere når det foreligger et betalings- og opptjeningselement. 

I vår sak må spørsmålet bli i hvilken grad opptjeningselementet gjør seg gjeldende for den fraskilte. Det kan etter vårt syn ikke være avgjørende at opptjeningselementet kan styrke pensjonsmedlemmets forventninger om fremtidige utbetalinger, slik Høyesterett påpeker i den siterte uttalelsen.

I NOU 1987: 30 s. 156 første spalte uttaler utvalget som forberedte den nye ekteskapsloven dette:

"Fraskiltes rett til ektefellepensjon kan dels begrunnes med formuesrettslige synspunkter. Pensjonsretten vil for en stor del være opptjent gjennom innbetalinger under det tidligere ekteskap. Utbetalinger til fraskilt ektefelle vil derved også ha karakter av en utsatt deling av disse verdier. Synspunktet har imidlertid begrenset rekkevidde. Om og i hvilken grad slik "deling" vil finne sted, er bl.a. avhengig av hvilken levealder hver av de to tidligere ektefeller oppnår."

Ordningen med ektefellepensjon er med andre ord delvis forankret i et opptjeningssynspunkt. Sammenhengen mellom opptjening og senere pensjonsytelser vil imidlertid normalt ikke være like sterk for fraskilte som for pensjonsmedlemmene selv. Dette skyldes at fraskiltes pensjonsrett også kan omfatte pensjon som den tidligere ektefellen har opptjent etter skilsmissen. Videre kan den gi rett til utbetalinger fra pensjonsordninger som vedkommende ble medlem av etter dette tidspunktet (se ekteskapsloven 1991 § 86 siste punktum, jf. ekteskapsloven 1918 § 58 tredje ledd annet punktum).

Som nevnt i punkt 3.3 er det først etter dødsfallet at den fraskilte kan være sikker på å motta ektefellepensjon. Opptjeningselementet kan derfor uansett ikke gi forutberegnelighets- og innrettelseshensynet den samme tyngden som for pensjonsmedlemmet selv, sml. sitatet fra Thunheim-saken ovenfor.

I Thunheim-saken ga opptjeningselementet ved tilleggspensjon ikke grunnlag for å konkludere med at den aktuelle lovendringen var i strid med Grunnloven § 97. Ut fra dette finner vi det klart at opptjeningselementet heller ikke i foreliggende sak kan være noe avgjørende argument for grunnlovsstrid.

4. Konklusjon

Kun de kvalifiserte eller åpenbare tilfellene av urimelighet eller urettferdighet rammes av § 97. Det skal etter Høyesteretts praksis svært mye til før disse vilkårene er oppfylt. Lovgiver har behov – også i forhold til mindre grupper – for å tilpasse lov- og avtalebaserte rettigheter i forhold til samfunnsutviklingen.

Etter en helhetsvurdering finner Lovavdelingen for sin del at lovendringen fra 1991 i reglene om ektefellepensjon ikke rammes av Grunnloven § 97.

Vi kan heller ikke se at reelle hensyn gir tilstrekkelige holdepunkter for å tolke overgangsreglene i ekteskapsloven § 94 nr. 3 i favør av de fraskilte. Stortinget har tatt et klart standpunkt om å endre reglene om ektefellepensjon. Ordlyden i § 94 nr. 3 åpner ikke for noen konkret rimelighetsvurdering. For pensjonsforvalterne ville en slik skjønnsmessig regel være vanskelig å håndtere.