§ 97 - Grunnlovsvern for særskilte tjenestepensjoner

Saksnr. 200604290 ES HLB
Dato: 26.05.2008

Grunnlovsvern for særskilte tjenestepensjoner

 

1.             Innledning

Vi viser til brev 4. april 2008 fra Utvalget for å vurdere stortingspensjonene mv. I brevet anmodes Lovavdelingen om å vurdere hvor langt Grunnloven § 97 er til hinder for en endring i pensjonsrettigheter etter enkelte særskilte pensjonsordninger (for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor (lederen)). Grunnlovsvernet ønskes for det første belyst ”i forhold til endring i bestemmelser om regulering av pensjonene”. For det annet nevnes ”endring i form av innføring av levealderjustering”. For det tredje vises det til endringer i opptjeningstiden.

Som pekt på i brevet hit har utvalget ennå ikke tatt stilling til hvordan de aktuelle pensjonsordningene skal endres. Dermed er heller ikke de økonomiske virkningene av eventuelle inngrep konkretisert. Det er heller ikke redegjort for hvilke hensyn som eventuelt ligger til grunn for inngrep i bestående rettsposisjoner, og hvor tungt disse gjør seg gjeldende. På denne bakgrunn er drøftelsene i det følgende holdt på et nokså generelt plan, og vi har vært forsiktige med å trekke bastante konklusjoner.

Vi finner grunn til å understreke at hver pensjonsordning i utgangspunktet må vurderes for seg. For eksempel kan grunnlaget for forventninger om vern mot inngrep generelt variere etter de ulike ordningene. Dessuten kan det oppstå særspørsmål etter de ulike ordningene (for eksempel hvilket vern høyesterettsdommerne har mot at det gjøres endringer i ”15-årsregelen” i lov 21. mai 1982 nr. 25 § 1 første ledd, se punkt 3 nedenfor). Vi har bare i begrenset grad hatt anledning til å vurdere den enkelte ordningen. Vår uttalelse må derfor leses med en slik reservasjon.

Våre drøftelser tar utgangspunkt i de reglene som i dag gjelder. Vi har dermed ikke tatt spesielt hensyn til at reglene tidligere kan ha vært annerledes.

I brevet hit er det lagt til grunn at ”[v]urdering av grunnlovsvernet sett i forhold til alderspensjon antas å ha overføringsverdi for andre pensjonsytelser i de respektive ordningene”. Vi har ikke hatt anledning til å gå særskilt inn på annet enn alderspensjonen etter de ulike ordningene. Vi nøyer oss her med å peke på at grunnlovsvernet for etterlattepensjoner av Høyesterett er vurdert på en annen – mindre streng – måte enn vernet for pensjon til den som selv er medlem av den aktuelle pensjonsordningen, jf. Rt. 2006 s. 262.

Det er i henvendelsen hit ikke gjort rede for hvordan pensjoner etter de særlige ordningene eventuelt samordnes med ytelser fra andre pensjonsordninger. Særlige spørsmål som måtte oppstå i den forbindelse, har vi ikke vurdert.

Om grunnlovsvernet for offentlige tjenestepensjoner generelt viser vi til Lovavdelingens uttalelse 9. mai 2007 til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (snr. 2006/04290 EO, heretter vist til som ”2007-uttalelsen”). I den saken var spørsmålet konkret hvor langt Grunnloven § 97 er til hinder for innføring av levealdersjustering (delingstall) med virkning for bestående rettsposisjoner innenfor det (alminnelige) offentlige tjenestepensjonssystemet (statlig og kommunal sektor).

Uttalelsen er i det følgende disponert etter et skille mellom rettigheter som er opptjent på tidspunktet for en endring, og adgangen til å opptjene rettigheter (typisk ved å utføre arbeid eller tjeneste) etter endringen. Dette må ikke oppfattes slik at det er et skarpt skille mellom grunnlovsvernet i disse to kategoriene, som her først og fremst er oppstilt av fremstillingstekniske hensyn. Tilsvarende må det ikke legges for mye i at ulike elementer (delingstall, optjeningstid, oppregulering) er omtalt for seg. Etter omstendighetene kan det være aktuelt å vurdere den samlede effekten av disse endringene.

2.  Grunnlovsvernet for Opptjente rettigheter

2.1  Generelt

Vi ser først på rettigheter som allerede er opptjent.

I 2007-uttalelsen la vi til grunn at spørsmålet om grunnlovmessigheten av den aktuelle typen inngrep måtte vurderes med utgangspunkt i Grunnloven § 97, og ikke § 105. Vi la videre til grunn at det avgjørende, med sikte på pensjonsrettigheter som allerede er opptjent, er om tilbakevirkningen er ”klart urimelig eller urettferdig”. Når det gjelder den avveiningen som må skje ut fra dette kriteriet, viste vi til følgende uttalelse fra Rt. 1996 s. 1415 (på s. 1430):

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.”

Etter vårt syn har disse overordnede utgangspunktene gyldighet også med sikte på de foreliggende særlige ordningene. Spørsmålet er hva de nærmere innebærer.

I et notat 7. mai 2003 til Pensjonskommisjonen (snr. 2003/03637 EO, tatt inn som vedlegg 5 i NOU 2004: 1, uttalte Lovavdelingen:

”Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er betydelig sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. […]
Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være «Eiendom», sml. Grunnloven § 105.”

I 2007-uttalelsen sa vi følgende om det siterte:

”Vi kan ikke se at senere tilkomne kilder rokker ved det utgangspunktet som her er skissert. Høyesteretts dom i Rt. 2006 s. 262 synes – med sikte på den rett tjenestemannen selv har til pensjon – å legge til grunn synspunktene i Rt. 1962 s. 332.  Dermed er det grunnlag for å uttale det nevnte utgangspunktet med større sikkerhet i dag enn i 2003. Også Graver forutsetter i sin artikkel at det gjelder et sterkt vern for opptjente rettigheter, jf. Lov og Rett 2004 på s. 22.”

De siterte uttalelsene tok sikte på de alminnelige ordningene med offentlige tjenestepensjon i statlig og kommunal sektor. Spørsmålet er hvor langt de kan anvendes på de særlige ordningene som det her er tale om.

De særlige pensjonsordningene har på en rekke sentrale punkter likheter med de alminnelige ordningene. Vi peker på at også de særlige ordningene gir rettskrav på visse ytelser, at ytelsene er basert på innbetaling (likevel slik at innbetalingene kun delvis finansierer utbetalingene), at det skjer en opptjening innenfor systemet, at ytelsene har fundamental betydning for den enkelte og at det dreier seg om ytelser som kan strekke seg over et langt tidsrom. Vi nevner også at forbeholdet i pensjonskasseloven § 43 første ledd eller tilsvarende forbehold gjelder med sikte på de særlige ordningene.

Ved grunnlovsvurderingen har det, som det fremgår av sitatet fra Rt. 1996 s. 1415, betydning både hvilke rettigheter og posisjoner inngrepet gjelder og hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger. De to momentene kan gli noe over i hverandre, men det har ikke praktisk betydning å skille mellom dem. De trekkene ved pensjonsordningene som er nevnt i forrige avsnitt trekker etter vårt syn i retning av at grunnlovsvernet – så langt det er tale om opptjente rettigheter – må være omtrent det samme for de særlige ordningene som for de alminnelige. Det må imidlertid vurderes om andre trekk ved de særlige ordningene gir grunnlag for mer nyanserte løsninger.

I relasjon til de alminnelige ordningene er det lagt til grunn at retten til pensjon hviler på et særskilt grunnlag ved at den må anses som en del av det enkelte medlemmets arbeidsavtale. Dette har vært en viktig del av begrunnelsen for å gi retten et sterkt vern mot tilbakevirkende endringer.

Tilsvarende gjelder med samme styrke for den retten til pensjon som høyesterettsdommerne har. Selv om grunnlaget for utnevning til vervet som sivilombudsmann og riksrevisor (leder) formelt ikke er en arbeidsavtale, gjør lignende betraktninger som nevnt i forrige avsnitt seg trolig gjeldende.

Det kan spørres om stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer på dette punktet kommer i en noe annen stilling enn de øvrige gruppene. Lønns- og pensjonsvilkår er neppe ofte noen sentral del av motivasjonen for å ta på seg de aktuelle stillingene. Det kunne tale for at vernet mot endringer heller ikke er så sterkt. Med sikte på rettigheter som allerede er opptjent, er vi likevel ikke overbevist om at denne forskjellen bør spille noen særlig rolle. Vi finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette momentet.

Vi finner grunn til å nevne at det ikke er opplyst for oss hvordan pensjonsordningene er presentert for den enkelte i forbindelse med inngåelsen av det enkelte ansettelsesforholdet eller vervet, herunder om det gjennom de individuelle avtalene er skapt særlige forventninger om at gjeldende ordninger ikke skal kunne endres til ugunst for vedkommende.

Ved grunnlovsvurderingen har lovgivers behov for handlefrihet betydning. Det må dermed legges vekt på det eller de formål som bærer et eventuelt inngrep i bestående rettsposisjoner. Som nevnt er det ikke i henvendelsen hit redegjort nærmere for hvilke hensyn som eventuelt ligger bak inngrep i bestående rettsposisjoner og med hvilken tyngde, så det blir vanskelig å si noe særlig presist om betydningen av dette momentet. Vi finner likevel grunn til å antyde følgende: Både på grunn av at det er tale om et relativt beskjedent antall personer og ikke minst på grunn av at man i andre sammenhenger har understreket det spesielle i de foreliggende pensjonsordningene, kan det stilles spørsmål hvor tungt hensynet til å oppnå innsparinger egentlig veier, iallfall så langt det er tale om å gripe inn i opptjente rettigheter. På den annen side kan det ikke være utelukket å legge en viss vekt på den negative ”signaleffekten” det har om offentlig ansatte i sin alminnelighet må tåle inngrep i tilsvarende rettsposisjoner samtidig som de spesielle gruppene skjermes. Vi nevner i den forbindelse at Pensjonskommisjonen i NOU 2004: 1 s. 263 la til grunn at regulering av løpende ytelser til personer innenfor de særlige ordningene ”av likhetshensyn” burde skje ”etter de samme prinsipper som foreslås for folketrygdpensjon og offentlig tjenestepensjon for øvrig”. For oss er det ikke helt klart om kommisjonen så for seg at dette skulle gjennomføres med virkning for bestående rettsposisjoner.

Etter dette må en etter vårt syn – så langt en holder seg på det generelle planet – se det slik at høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisjonens leder har et like sterkt vern mot inngrep i opptjente rettigheter som det som gjelder for offentlig ansatte i sin alminnelighet. Så langt det er tale om opptjente rettigheter, må trolig også stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer komme i en lignende stilling. Vi peker i den forbindelse på at selve det faktum at ytelsene må regnes som opptjent, i seg selv skaper et nokså sterkt grunnlag for forventningen om at det ikke skal gjøres vesentlige inngrep i rettsposisjonene. I 2007-uttalelsen konkluderte vi på følgende måte:

”Med sikte på ytelser som er omfattet av bruttogarantien etter ordningene med offentlig tjenestepensjon, er det etter vårt syn grunnlag for følgende konklusjoner: Selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene som følge av innføring av en ordning med delingstall, vil som utgangspunkt komme i strid med Grunnloven § 97. Så lenge grunnlovsvernet er så sterkt som antydet i drøftelsene foran, finner vi det vanskelig å sondre mellom større og mindre tap, eller ettersom opptjeningen har skjedd i en periode langt tilbake i tid eller kort tid før nyordningen trer i kraft. Vi utelukker likevel ikke at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen.

Mer bagatellmessige (uvesentlige) reduksjoner som først og fremst har til formål å skape et teknisk praktiserbart regelverk, kan gjennomføres uten hinder av § 97, iallfall så langt det ikke innebærer særlig urimelige utslag i enkelttilfeller (eller i mindre grupper av tilfeller). Her er det uansett ikke tale om mer vesentlige inngrep.”

Som det fremgår av sitatet, tok konklusjonen særlig sikte på ytelser som er omfattet av den såkalte bruttogarantien (jf. pensjonskasseloven § 34 første ledd bokstav a. Det beløpet som er omfattet av denne ”garantien”, utgjør en kjerne i retten til pensjon etter den loven (og de tilsvarende ordningene i kommunal sektor). Etter vårt syn står retten til alderspensjon etter de særlige ordningene i tilsvarende stilling (se likevel punkt 2.4 nedenfor).

2.2         Delingstall

Med sikte på innføring av delingstall antar vi at det som er sagt foran, kan gi en viss veiledning.

2.3         Opptjeningstid

Synspunktene er etter vårt syn også gyldige hvis nye regler om opptjeningstid fører til at verdien av allerede opparbeidede rettigheter reduseres. Dette innebærer for eksempel at selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene (så langt det er tale om opptjente rettigheter) som følge av økt opptjeningstid som utgangspunkt vil komme i strid med Grunnloven § 97.

2.4         Oppregulering

Spørsmålet om adgang til å endre reglene om oppregulering krever imidlertid nærmere omtale. Det kan gjelde oppregulering av allerede løpende pensjoner. Det kan også gjelde oppregulering av det som svarer til oppsatt alderspensjon etter pensjonskasseloven. Det siste er trolig mest praktisk for stortingsrepresentanter, idet disse i mange tilfeller fratrer før pensjonsalderen.

Særordningene skiller seg fra de alminnelige tjenestepensjonsordningene ved at spørsmålet om pensjonen og spørsmålet om (opp)regulering av pensjonen er regulert i samme bestemmelse, jf. lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder § 3 første ledd, lov 6. mai 1966 om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 1 annet ledd første punktum, lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter § 4 første ledd og lov 21. mai 1982 nr. 25 om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens Pensjonskasse § 2 (medlemmer av Høyesterett). Pensjonens størrelse er således angitt som en prosent av den lønn eller godtgjørelse som ”til enhver tid” gjelder for vedkommende gruppe. Til illustrasjon siteres bestemmelsen som gjelder statsrådene:

”Årspensjonen for den som har 3 års tjenestetid utgjør 42 pst. av den til enhver tid fastsatte årlige bruttogodtgjørelse for statsråder.”

Ikke bare ordningen med alderspensjon (jf. § 2 første ledd), men den eksakte størrelsen av pensjonen til enhver tid fremstår som en rettighet for den enkelte.

Til sammenligning kan det vises til det som gjelder etter pensjonskasseloven § 42 første ledd. Etter den bestemmelsen har ikke tjenestemennene krav på regulering av pensjonen til et bestemt nivå eller lignende. Bestemmelsen selv slår kun fast en plikt til å legge spørsmålet om regulering frem for Stortinget på visse betingelser. Med sikte på den ordningen har vi i 2007-uttalelsen lagt til grunn at medlemmene ”ikke har noe rettsbeskyttet krav på at pensjonen, når den starter å løpe, skal reguleres i samsvar med gjeldende prinsipper for indeksregulering (i denne retning også NOU 1995: 29 s. 209 sp. 2)”. Her bygde vi med andre ord på et annet synspunkt enn det som ble lagt til grunn for selve retten til pensjon og innføring av delingstall.

Det er på det rene at de nevnte oppreguleringsbestemmelsene har sentral betydning for å sikre verdien av pensjonene etter de særlige ordningene. Over noen tid er det lett å se for seg at overgang til et mindre gunstig reguleringsprinsipp kan føre til en meget betydelig reduksjon av pensjonene den dagen de starter å løpe. Tilsvarende vil være tilfellet hvis et mindre gunstig prinsipp tenkes anvendt på allerede løpende pensjoner. Retten til oppregulering kan sies å være en integrert del av selve retten til pensjon. På denne bakgrunn er det en del argumenter som taler for at de synspunktene som vi foran har lagt til grunn med sikte på delingstall og opptjeningstid, også kan anvendes med sikte på spørsmålet om regulering av pensjonene.

På den annen side finnes det også argumenter som taler for et mindre strengt syn på hva som her innebærer ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning”. Det kan i en viss forstand virke som en noe tilfeldig fordel at de aktuelle persongruppenes pensjoner følger lønnsutviklingen til dem som til enhver tid har tilsvarende stillinger eller verv. De hensynene som taler for å heve lønnen eller godtgjørelsen, taler ikke nødvendigvis for at pensjonene oppreguleres tilsvarende. Hvis tallet på pensjonister er stort innenfor den aktuelle gruppen, kan en oppleve den uheldige konsekvens at den vesentligste økonomiske konsekvensen av oppregulering av lønningene (eller godtgjørelsen) er økte pensjonsutbetalinger. Det kan også spørres hvor sterkt et krav om tilsvarende økning av pensjonene står i tilfeller der lønnsøkningen går ut over det de pensjonsberettigede med rimelighet kunne regne med, eventuelt i tilfeller der økningen overstiger den alminnelige lønnsutviklingen ellers i samfunnet. Det vil dessuten ha sine uheldige sider å anta at slike forholdsvis begrensende grupper reelt skulle ha et bedre grunnlovsvern enn folk flest.

Etter vårt syn står en på dette punktet overfor et temmelig tvilsomt rettsspørsmål – eller snarere et knippe av tvilsomme rettsspørsmål – som ikke er så godt belyst i henvendelsen hit. For eksempel er det ikke klart hvilket behov som foreligger for å gripe inn i bestemmelsen om regulering også med sikte på opptjente rettigheter. Vi nøyer oss her med å konkludere med at retten til å beholde gjeldende ordning med oppregulering ikke nødvendigvis står like sterkt som retten til vern mot de to andre typene inngrep (delingstall, økt opptjeningstid) som er omtalt foran, særlig hvis det blir spørsmål om krav på oppregulering som går ut over det som ville følge av en lønnsøkning som en med rimelighet kunne regne med. Det er godt mulig at spørsmålet kan stille seg forskjellig for de ulike pensjonsordningene.

3.  Grunnlovsvernet for retten til å beholde eksisterende opptjeningsordninger i fremtiden

Spørsmålet er om Grunnloven § 97 er til hinder for endringer i eksisterende opptjeningsordninger i tiden etter en eventuell lovendring. Avgjørende er etter vårt syn om de aktuelle endringene innebærer ”klart urimelig eller urettferdig” tilbakevirkning.

Det er uten videre klart at det ikke oppstår noe grunnlovsspørsmål i relasjon til personer som ennå ikke har tiltrådt den aktuelle stillingen eller det aktuelle vervet.

Det oppstår klart nok heller ikke noen problemer hvis det gjøres endringer i opptjeningsordningen for perioden etter at et tidsbegrenset verv løper ut, selv om vervet skulle bli besatt av en person som allerede har opparbeidet rettigheter innenfor den pensjonsordningen som er knyttet til vervet. Dette er først og fremst aktuelt for stortingsrepresentanter, Sivilombudsmannen og Riksrevisjonens leder. Regjeringsmedlemmer vil ofte være utnevnt i en begrenset periode. Tilsvarende prinsipp må gjelde når et regjeringsmedlem gis avskjed. Høyesterettsdommerne kommer i praksis her i en noe annen stilling, jf. nedenfor. For alle andre kategorier enn høyesterettsdommerne kommer grunnlovsspørsmålet dermed først på spissen hvis en ønsker å endre opptjeningsordningen for en påbegynt opptjeningsperiode (åremål, valgperiode mv.).

Etter dette står en igjen med spørsmålet om hvilket vern utnevnte høyesterettsdommere har mot at det gjøres inngrep i eksisterende opptjeningsordninger.

I 2007-uttalelsen punkt 4, la vi, med sikte på de alminnelige ordningene med offentlig tjenestepensjon, til grunn at en rekke forhold tilsier at lovgiverne må ha betydelig frihet til å justere ordningen for opptjening av pensjonsrettigheter i fremtiden. Særskilt med sikte på ordningen med delingstall ble det konkludert med at omlegging av eksisterende opptjeningsordninger med virkning fremover i tid ikke ville skape grunnlovsproblemer.

Etter vårt syn er dette, så langt en taler om innføring av delingstall, trolig en holdbar konklusjon også med sikte på høyesterettsdommerne. Vi peker særlig på at effekten av delingstallet er mindre jo nærmere de aktuelle medlemmene av pensjonsordningen er pensjonsalderen. Dessuten må det tas i betraktning at ordningen med delingstall er et fundamentalt trekk ved omleggingen av både folketrygden og de offentlige tjenestepensjonsordningene i sin alminnelighet. Hensynet til å oppnå prinsipiell likhet på dette punktet også etter de særlige pensjonsordningene må etter vårt syn ha vekt i grunnlovsvurderingen. 

Spørsmålet er videre hvilket vern Grunnloven § 97 gir mot at reglene om opptjeningstid endres til ugunst for høyesterettsdommerne. Lov 21. mai 1982 nr. 25 om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens Pensjonskasse § 1 første ledd lyder:

”For medlem av Høyesterett som fratrer sitt embete etter fylte 67 år, skal tjenestetiden ved pensjonsberegningen etter loven om Statens Pensjonskasse forhøyes med inntil 15 år.”

Den sentrale begrunnelsen for denne særbestemmelsen er at personer utnevnes til dommer i Høyesterett relativt sent i yrkeskarrieren, og at det skal være mulig å opptjene full pensjon som høyesterettsdommer. I forarbeidene til bestemmelsen er det pekt på at lønns- og pensjonsvilkår er viktig for å sikre rekrutteringen til embetene nettopp i Høyesterett, og at en bør sikre at også privatpraktiserende advokater kan se seg tjent med å søke ledige embeter (Ot.prp. nr. 32 (1981–82) Om lov om tillegg til lov 28. juli 1959 om Statens pensjonskasse side 1).

På denne bakgrunn antar vi at det iallfall vil være grunnlovmessig problematisk å gjøre endringer i opptjeningsordningen som innebærer at det ikke lenger vil være mulig å oppnå full eller iallfall tilnærmet full pensjon (justert for det som måtte følge av ordningen med delingstall) ved ordinær pensjonsalder, hvis det ved utnevningen var mulig å oppnå full pensjon. Noe tilsvarende vil gjelde for personer som utnevnes så sent at de ikke har mulighet for opptjening av full pensjon. Det får likevel stå som et noe åpent spørsmål hvilken betydning – om noen – forbeholdet i lov 28. juli 1949 om Statens Pensjonskasse § 43 første ledd har i denne sammenheng. Vi tilføyer dessuten at man i grunnlovsvurderingen neppe kan skille ut fra hvilken stilling og pensjonsordning vedkommende forlot.

Når det gjelder spørsmålet om adgangen til å endre reglene om oppregulering, viser vi til det som er sagt i punkt 2.4 foran med sikte på opptjente rettigheter, der det er pekt på noen hensyn som taler for at det kan gjøres visse justeringer i prinsippene for oppregulering med sikte på allerede opptjente rettigheter. De hensyn som taler for at det er adgang til å gjøre visse justeringer, særlig med sikte på oppreguleringer som en ikke med rimelighet kunne regne med, står etter vårt syn sterkere med sikte på ikke-opptjente rettigheter. Vi peker særlig på at inngrepet klart har preg av å være fremoverrettet. Ved grunnlovsvurderingen må det også ha betydning at en manglende adgang til endringer eventuelt innebærer at lovgiverne i tiår fremover ville være bundet til et prinsipp for oppregulering som på alle andre områder vil være forlatt.