§ 97 - Innføring av opplysningsplikt overfor et undersøkelsesutvalg uten hinder av taushetsplikt - forholdet til Grunnloven § 97

Innføring av opplysningsplikt overfor et undersøkelsesutvalg uten hinder av taushetsplikt – forholdet til Grunnloven § 97

Vi viser til henvendelse 4. juni 2009, med anmodning om en vurdering av forholdet mellom et forslag om opplysningsplikt i Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) Om lov om forklaringsplikt, taushetsplikt mv. for utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv, og Grunnloven § 97. Bakgrunnen for anmodningen er at Stortingets helse- og omsorgskomité har bedt om helse- og omsorgsministerens kommentar til et brev 29. mai 2009 fra Datatilsynet. I brevet gir Datatilsynet uttrykk for at forslaget i proposisjonen om begrensninger i taushetsplikten for opplysninger som er avgitt før loven eventuelt trer i kraft, kan være i strid med tilbakevirkningsforbudet etter Grunnloven § 97.

1. Bakgrunnen for Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) er at det er oppnevnt et utvalg som skal undersøke mulig svikt i systemer og forløp knyttet til tilfeller der mennesker med kjent psykisk lidelse har tatt liv. Forslagene i proposisjonen skal sikre at utvalget får tilgang til de opplysninger som er nødvendige for dets arbeid uten hinder av taushetsplikt, jf. proposisjonens kapittel 2. Forslaget til § 2 lyder:

Ӥ 2 Forklaringsplikt og opplysningsplikt
Enhver har på forlangende plikt til uten hinder av taushetsplikt å gi det oppnevnte utvalget de opplysninger som er nødvendige for utvalgets arbeid.”

Bestemmelsen vil innebære at blant annet helsepersonell får opplysningsplikt overfor utvalget, også om forhold som de ellers har taushetsplikt om.

Proposisjonen inneholder videre forslag til en særskilt bestemmelse om taushetsplikt for medlemmene av utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for det. Forslaget lyder:

Ӥ 4 Taushetsplikt
Medlemmene av utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget har taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven av 10. februar 1967 §§ 13 til 13 f.

Når personer som er nevnt i første ledd mottar opplysninger som er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal tilsvarende strenge taushetsplikt gjelde.

Personer som er nevnt i første ledd har taushetsplikt om opplysninger som er fremkommet under forklaring for utvalget etter § 2.

Taushetsplikt som nevnt i andre og tredje ledd er ikke til hinder for at opplysningene bringes videre i den grad den som har krav på taushet samtykker, dersom opplysningene gis i statistisk form, eller dersom de er alminnelig tilgjengelig andre steder.

Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet og etter at utvalget har avsluttet sin virksomhet.”

Videre er det i lovforslaget § 5 presisert at opplysninger avgitt under forklaring for utvalget etter § 2 ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene. I motsetning til § 2 om forklaringsplikt og opplysningsplikt, vil ikke taushetsplikten etter § 4 og vernet mot selvinkriminering etter § 5 være begrenset til å gjelde for perioden frem til 30. juni 2012, jf. lovforslaget § 6 annet ledd. 

2. Grunnloven § 97 lyder:

”Ingen lov maa gives tilbagevirkende Kraft”.

Bestemmelsen gir vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovens ikrafttredelse. Forslaget i Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) innebærer ikke noen direkte regulering av handlinger eller begivenheter tilbake i tid. Noen ”egentlig” tilbakevirkning er det således ikke tale om.

3. Videre gir Grunnloven § 97 et visst vern mot inngrep i etablerte rettigheter (såkalt ”uegentlig” tilbakevirkning). Etter Lovavdelingens syn er det ikke gitt at den forventningen om konfidensialitet som reglene om taushetsplikt gir grunnlag for, kan ses som en etablert rettighet med et slikt vern. Vi viser til det som nevnes i punkt 4 nedenfor om skjønnsmessige elementer mv. i de ordinære reglene om taushetsplikt. Uansett hvilken konklusjon som trekkes om dette, er det ikke noe absolutt forbud mot inngrep i etablerte rettigheter.

Ved tilfeller av ”uegentlig” tilbakevirkning må det foretas en avveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for inngrepet. I Rt. 1996 side 1415 Borthen – som gjaldt grunnlovsvern for trygderettigheter – la Høyesterett til grunn (på side 1430) at det bare er ”klart urimelig eller urettferdig” tilbakevirkning som rammes av Grunnloven § 97. Samme sted uttales det om den konkrete helhetsvurderingen blant annet:

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.”

4. I en avveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn, tar Lovavdelingen utgangspunkt i at taushetsplikt er et vesentlig gode for den som opplysningen gjelder, og et viktig element for tillit mellom innbyggerne og utøvere av en rekke profesjoner. Samtidig legger vi vekt på at det vil være en forholdsvis liten krets av personer som skal motta taushetsbelagte opplysninger på grunnlag av det aktuelle lovforslaget (utvalget, som består av ti medlemmer, og i noen grad personer som bistår utvalget i dets arbeid), og at de som mottar opplysningene pålegges en like streng taushetsplikt som den forklaringspliktige ellers er underlagt, jf. lovforslaget § 4. Opplysningsplikten i lovforslaget § 2 kan derfor ikke sies å innebære et særlig betydelig inngrep i den enkeltes forventning om konfidensialitet. I tillegg kommer at de ordinære reglene om taushetsplikt i mange tilfeller inneholder skjønnsmessig utformede unntak, jf. eksempelvis helsepersonelloven § 23. Det finnes også en lang rekke særlige regler om opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt, for eksempel sosialtjenesteloven § 8-8 a og barnevernloven § 6-7. Som nevnt i punkt 6.3 i proposisjonen, innholder dessuten spesiallovgivningen en rekke bestemmelser om opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt til forskjellige undersøkelsesmyndigheter. Dette viser at grunnlaget for en forventning om full konfidensialitet under enhver omstendighet kan være begrenset.  

Endelig nevner vi at det er arbeidet med, så langt som mulig, å hindre at psykisk syke tar liv, som danner bakgrunnen for opprettelsen av utvalget og lovforslaget. Det er således vektige samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for lovforslaget. Med en slik bakgrunn må det tåles større inngrep uten hinder av Grunnloven § 97 enn ellers.

5. Under henvisning til ovenstående ser vi det som nokså klart at forslaget i Ot.prp. nr. 90 (2008-2009) om opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt overfor et undersøkelsesutvalg som selv vil være underlagt strenge taushetspliktregler, ikke rammes av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.