§ 97 - Offentlige tjenestepensjoner - forholdet til Grunnloven § 97

Saksnr. 13/684 EO BMH/bj
Dato: 19.03.2013

Offentlige tjenestepensjoner – forholdet til Grunnloven § 97

1.      Innledning

Det vises til brev fra Arbeidsdepartementet 24. januar 2013, der det bes om at Lovavdelingen vurderer om det vil komme i konflikt med Grunnloven § 97 dersom «den individuelle garantien utfases for årskullene 1959-1962, og at senere årskull får full levealdersjustering som i folketrygden».

I forbindelse med lønnsoppgjøret i offentlig sektor ble det 4. juni 2009 inngått avtale mellom tariffpartene om offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor. Avtalen ble inngått som et ledd i en tilpasning av offentlige tjenestepensjoner til ny alderspensjon etter folketrygdloven. Det heter bl.a. i avtalen mellom tariffpartene:

«I tråd med Stortingets vedtak skal alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger levealdersjusteres og reguleres etter nye regler på samme måte og fra samme tidspunkt som alderspensjon fra folketrygden.

Levealdersjustering i dagens offentlige tjenestepensjon gjennomføres slik at grunnlovsvernet ivaretas.»

Lov om Statens Pensjonskasse 28. juli 1949 nr. 26 (pensjonskasseloven) ble endret ved lov 25. juni 2010 nr. 29. Endringene innbar bl.a. at det ble innført levealdersjustering i ny § 24. Den tidligere § 23 som ga rett til 66 prosent av sluttlønn for alle med full opptjeningstid, ble opphevet. Bestemmelsen ble erstattet med en ny § 24 a som ga rett til 66 prosent av sluttlønn for de som har full opptjeningstid og 15 år eller mindre igjen til fylte 67 år. Endringene trådte i kraft 1. januar 2011.

I den videre oppfølgingen av arbeidet med tilpasning av offentlige tjenestepensjoner til ny alderspensjon i folketrygdloven har Arbeidsdepartementet fremlagt en skisse som innebærer en overgangsordning for årskullene 1959-1962. Skissen forutsetter en nedtrapping av den individuelle garantien på 66 prosent av sluttlønn. Den forutsetter samtidig at årskull etter 1962 får full levealdersjustering uten individuell garanti.

Spørsmålet fra Arbeidsdepartementet er hvorvidt skissen til overgangsordning for årskullene 1959-1962 og skissen til ordningen for årskullene etter 1962 kan komme i konflikt med Grunnloven.

2.      Grunnlovsvernet for opptjente rettigheter etter pensjonskasseloven

Lovavdelingen har vurdert grunnlovsvernet for offentlige tjenestepensjoner ved flere tidligere anledninger. For grunnlovsvernet i relasjon til levealdersjustering og den individuelle garantien vises særlig til:

-           Lovavdelingens uttalelse 9. mai 2007 (sak nr. 200604290).

-           Lovavdelingens uttalelse 9. mars 2009 (sak nr. 200604290).

-           Lovavdelingens uttalelse 26. januar 2010 (sak nr. 201002011).

Vi ser ingen grunn til å gjenta de vurderinger som allerede er gjort i de tidligere uttalelsene. Vi vil likevel fremheve at Lovavdelingen i 2007-uttalelsen la til grunn at det ikke kan utelukkes helt at opptjente rettigheter etter pensjonskasseloven kan være vernet etter Grunnloven § 105, men at det aktuelle grunnlovsvernet trolig må vurderes på bakgrunn av Grunnloven § 97.

Videre la 2007-uttalelsen til grunn at vurderingen etter Grunnloven § 97 trolig måtte ta utgangspunkt i normen «klart urimelig eller urettferdig», dvs. at bare den tilbakevirkning som er «klart urimelig eller urettferdig» vil være i strid med Grunnloven § 97. Denne normen ble lagt til grunn under henvisning til avgjørelser vedrørende folketrygdens ytelser, jf. særlig Rt. 1996 s. 1415 (Borthen). Lovavdelingen foretok deretter en mer konkret vurdering basert på de relevante momenter i saken og konkluderte som følger:

«Med sikte på ytelser som er omfattet av bruttogarantien etter ordningen med offentlig tjenestepensjon, er det etter vårt syn grunnlag for følgende konklusjoner: Selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene som følge av innføring av en ordning med delingstall, vil som utgangspunkt komme i strid med Grunnloven § 97. Så lenge grunnlovsvernet er så sterkt som antydet i drøftelsene foran, finner vi det vanskelig å sondre mellom større og mindre tap, eller ettersom opptjeningen har skjedd i en periode langt tilbake i tid eller kort tid før nyordningen trer i kraft. Vi utelukker likevel ikke at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen.

Mer bagatellmessige (uvesentlige) reduksjoner som først og fremst har til formål å skape et teknisk praktiserbart regelverk, kan gjennomføres uten hinder av § 97, iallfall så langt det ikke innebærer særlig urimelige utslag i enkelttilfeller (eller i mindre grupper av tilfeller). Her er det uansett ikke tale om mer vesentlige inngrep.

Personer som har mindre enn tre års tjenestetid, kommer i en særstilling. For den gruppen må det etter vårt syn være atskillig rom for justeringer… Slike personer har … ikke rett til pensjon etter pensjonskasseloven.»

I den senere 2010-uttalelsen vises det til uttalelsen fra 2007, og det konkluderes som følger:

«Tidsmomentet må ses i sammenheng med andre relevante momenter, ikke minst spørsmålet om hvor stort økonomisk inngrep innføring av levealdersjustering vil innebære. Videre er det usikkert hvilken vekt domstolene – dersom de blir forelagt spørsmålet – vil legge på de samfunnsmessige hensyn som danner bakgrunn for ønsket om å innføre levealdersjustering. Begrensningen av tiltaket til yngre årsklasser (1959 og yngre) gjør det langt mer sannsynlig at justeringen vil bli ansett å gå klar av Grunnloven § 97.»

Vi finner grunn til å understreke at når det gjelder vurderingen av om lovbestemmelser er i strid med Grunnloven § 97, har Høyesterett nylig uttalt at innholdet i grunnlovsvernet «har vært under utvikling i senere års rettspraksis», jf. Rt. 2011 s. 347 (prøveløslatelse), avsnitt 35. Utviklingen har gått i retning av en strengere praktisering av grunnlovsvernet. For en beskrivelse av rettstilstanden viser vi til Rt. 2010 s. 143 (rederiskatt), særlig avsnitt 153. Vurderingstemaet etter Grunnloven § 97 kan ha endret seg på noen områder, og utfallet av en grunnlovsvurdering kan i noen tilfeller bli et annet i dag enn for noen år siden.

For spørsmålet om rettigheter opptjent etter pensjonskasseloven før 1. januar 2011 kan vi ikke utelukke at domstolene vil legge til grunn en annen norm en «klart urimelig eller urettferdig»-normen. I Rt. 2010 s. 143 (rederiskatt) la Høyesteretts flertall til grunn at bare «sterke samfunnsmessige hensyn» kunne berettige tilbakevirkning, jf. også Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole). En mer nærliggende tilnærming for spørsmålet om opptjente rettigheters vern er kanskje den som legges til grunn i Rt. 2007 s. 1281 (Øvre Ullern Terrasse/tomtefeste I) og Rt. 2007 s. 1306 (tomtefeste II).

I tomtefestesakene la Høyesterett til grunn at det skal foretas en «interesseavveining» mellom partene. Et stykke på vei kan dette trolig forklares med at sakene gjaldt inngrep i løpende kontraktsforhold, der grunnlovsspørsmålet ble reist mellom to private parter. Den europeiske menneskerettsdomtol [EMD] har senere, i saken Lindheim m.fl. mot Norge 12. juni 2012 (EMD-13221/08 og 2139/10), kommet til et annet resultat enn Høyesterett. EMDs vurdering er imidlertid knyttet opp til EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 og domstolens resultat har derfor ingen direkte betydning for spørsmålet om vurderingsnorm etter Grunnloven § 97. Det er likevel verdt å peke på at EMD savner en reell og rimelig avveining, først og fremst i lovgivningsprosessen, som bedre ivaretar begge parters interesser (avsnitt 134).

De ulike vurderingsnormene Høyesterett har benyttet de seneste årene, gjør at det er usikkert hvilken norm som skal legges til grunn ved vurderingen av opptjente rettigheters grunnlovsvern. Det er forhold ved offentlige tjenestepensjoner som har visse likhetstrekk med ytelser etter folketrygdloven, og det er forhold ved offentlige tjenestepensjoner som har visse likhetstrekk med tomtefesteforhold. Det er særlig de offentlige tjenestepensjonenes tilknytning til kontraktsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som gjør det vel så nærliggende å anvende en «interesseavveining» mellom partene som å anvende «klart urimelig eller urettferdig»-normen ved vurderingen etter Grunnloven § 97.

Valg av vurderingsnorm kan spille en avgjørende rolle når det skal treffes beslutning om grunnlovsvernet i konkrete saker. Den vurderingen Lovavdelingen allerede har gjort på generelt grunnlag i 2007 tar riktignok utgangspunkt i normen «klart urimelig eller urettferdig», men Lovavdelingen foretar i realiteten en interesseavveining mellom partene. Det er derfor vårt syn at den vurderingen som ble gjort av grunnlovsvernet for opptjente rettigheter i 2007 i det vesentlige fortsatt står ved lag i dag, selv om grunnlovsvernet i noen grad kan ha blitt styrket gjennom rettspraksis siden uttalelsen ble avgitt.

I tråd med de tidligere konklusjoner fra Lovavdelingen legger vi til grunn at opptjente rettigheter etter pensjonskasseloven nyter et sterkt grunnlovsvern. Dette utelukker ikke at det kan gjennomføres nedtrapping av den individuelle garantien, samtidig som det innføres levealdersjustering. Et sentralt moment ved grunnlovsvurderingen vil være hvor omfattende det økonomiske tapet vil være for den enkelte som følge av lovendringen. Dersom ulempen ved levealdersjustering og nedtrapping av den individuelle garantien oppveies for den enkelte av andre fordeler innenfor rammen av trygdesystemet, vil levealdersjustering og nedtrapping av den individuelle garantien ikke komme i konflikt med Grunnloven § 97.

For det tilfellet at ulempen ikke oppveies gjennom andre fordeler, vil domstolene trolig akseptere levealdersjustering uten individuell garanti for de statsansatte som pr 1. januar 2011 bare i beskjeden utstrekning hadde opparbeidet rettigheter etter pensjonskasseloven.