§ 97 - Rentekompensasjonsordning for kommuner - vurdering av om renten kan endres for allerede gitte tilsagn

Brevdato: 19.08.2015

Rentekompensasjonsordning for kommuner – vurdering av om renten kan endres for allerede gitte tilsagn

1. Innledning

Vi viser til kontakt med Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om det er rettslig grunnlag for å anvende ny rente for allerede gitte tilsagn om rentekompensasjon til kommuner etter visse rentekompensasjonsordninger.

I arbeidsgrupperapporten «Rapport om rentesetting på rentekompensasjonsordninger» (udatert) punkt 4 omtales spørsmålet om utbetalinger med grunnlag i tidligere gitte tilsagn kan frikobles fra Husbankens rente. Renten i ordningene har vært knyttet til Husbankens flytende rente. I arbeidsgrupperapporten fremgår det at husbankrenten ikke reflekterer de faktiske kostnadene kommunene og fylkeskommunene (heretter brukes kommunene som fellesbetegnelse) har på sine lån, og Kommunalbankens p.t.-rente gir etter arbeidsgruppens vurdering et riktigere uttrykk for de reelle lånekostnadene for kommunene.

Arbeidsgruppen mente at rentekompensasjonen ikke burde kobles direkte til renten i Kommunalbanken. Siden rentekompensasjonsordningene vil kunne vare i 20 år, burde en ikke koble rentenivået til en låneordning i en bestemt bank som ikke nødvendigvis vil eksistere i hele perioden. Arbeidsgruppen foreslo, noe som også ble vedtatt fra 2015 for nye lån under rentekompensasjonsordningene, å sette renten til et visst påslag på bestemte statskasseveksler. Påslaget ble bestemt slik at det skulle tilsvare rentenivået i Kommunalbanken.

Arbeidsgruppen peker på at det er uklart om utbetalinger med grunnlag i tidligere gitte tilsagn kan frikobles fra husbankrenten, og at endringer til ugunst for kommunene kan tenkes å utløse erstatningskrav mot staten.

Nedenfor vurderes den rettslige adgangen til å endre renten for allerede gitte tilsagn. Vi legger til grunn at det er spørsmål om renten som brukes som beregningsgrunnlag for kompensasjonen, kan endres for fremtidige årlige utbetalinger. Det opplyses i arbeidsgrupperapporten at det fortsatt er noen få kommuner som har husbanklån og mottar rentekompensasjon for tiltak fra de første årene ordningen med tilskudd til omsorgsbolig- og sykehjemsprosjekter eksisterte. I de øvrige tilfellene varierer det ifølge rapporten hvilke rentebetingelser kommunene har på eventuelle lån. Det fremgår av rapporten at en stor andel (ca. 75 prosent) er lån fra Kommunalbanken. For nærmere informasjon om organisering og grunnlag for rentekompensasjonsordningene viser vi til rapporten.

Det fremgår av arbeidsgrupperapporten at innholdet i tilsagnene varierer fra ordning til ordning og fra sak til sak. Vi har ikke nærmere informasjon om de enkelte tildelingene. En vurdering av om renten kan endres, vil derfor måtte gjøres nokså overordnet.

2. Forholdet til Grunnloven § 97

Det kan reises spørsmål om en økonomisk støtteordning til kommuner kan etablere en posisjon som kan ha vern etter Grunnloven § 97. Lovavdelingen har tidligere lagt til grunn at kommunene har et vern etter Grunnloven §§ 97 og 105, men at dette vernet er mer begrenset enn for private, jf. særlig JDLOV-2002-4077 (Grunnloven § 105 – om statlig «hjemfallsrett» til kommunalt eide kraftverk kunne innføres uten økonomisk kompensasjon til kommunene). Slik saken her ligger an, er det ikke nødvendig å problematisere spørsmålet om hvor mye av en særstilling kommunene står i.

At kommunen har forpliktet seg ved å ta opp lån til et tiltak, endrer ikke karakteren av at rentekompensasjonen er en ensidig økonomisk overføring fra stat til kommune som det ikke kan forventes at vil fortsette uendret i fremtiden. Til dette kommer også at renten er en usikker størrelse, som kan variere fra år til år. Kommunene kan neppe bygge forventninger på at renten etter kompensasjonsordningene skal være av en bestemt størrelse.

Dersom vilkårene for et tilsagn om kompensasjon skal endres med virkning fremover i tid, er det mest naturlig å se dette som en «regulering av et oppnådd gode», jf. Rt. 2013 s. 1345 Strukturkvote avsnitt 99. Utgangspunktet er at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for slik «uegentlig» tilbakevirkning. Etter Høyesteretts praksis rammes slik tilbakevirkning av forbudet i Grunnloven § 97 bare dersom den er «klart», eventuelt «særlig», «urimelig eller urettferdig». I vurderingen av om tilbakevirkningen er «særlig urimelig eller urettferdig», er relevante momenter etter Høyesteretts praksis blant annet «hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig eller betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt», jf. Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) på side 1430 og Rt. 2013 s. 1345 (Strukturkvote) avsnitt 102.

Vi nevner videre at løpende økonomiske ytelser fra stat til kommune som et utgangspunkt ikke gir grunnlag for beskyttede forventninger om fremtidige tildelinger. I Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) på side 1425 uttalte førstvoterende, med sikte på det vern privatpersoner har, at «[j]eg er enig med staten i at det må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97».  

En forutsetning for at grunnlovsspørsmålet skal oppstå, vil i alle fall være at den enkelte kommunen kan påvise et økonomisk tap som følge av regelendringen.

Slik vi forstår det, er det det grunnleggende formålet med rentekompensasjonsordningene å kompensere kommunene for rentekostnader knyttet til bestemte investeringer. Målestokken for kompensasjonen må nødvendigvis få et uttrykk i det regelverket som gir grunnlag for tilsagn. Formålet med ordningen tilsier imidlertid ikke at kompensasjonen over tid skal være knyttet til en bestemt indeks eller målestokk, slik som husbankrenten. Tvert imot er det godt forenlig med formålet bak ordningene at det gjøres endringer, også med virkning fremover for allerede gitte tilsagn, for å bringe kompensasjonen for rentekostnaden mer i samsvar med faktiske rentekostnader.

Riktignok kan det hevdes at de formuleringene som er nyttet i regelverkene, og som det ble bygd på da tilsagn ble gitt, kan skape forventninger om at målestokken ikke endres. Den enkelte kommune kan dermed ha innrettet seg økonomisk på kompensasjon i samsvar med den indeksen tilsagnet bygde på da det ble gitt. 

Så langt det ikke er tale om fundamentale endringer i betingelsene for kompensasjonsordningene, og tilpasningene ikke bryter med formålet bak ordningene, foreligger det etter vår oppfatning ingen grunnlovsstridig tilbakevirkning selv om kommunene skulle komme dårligere ut etter regelendringen enn før.

I hvilken grad det i enkelte tilfeller kan forekomme at rentekompensasjonen etter en endring blir lavere enn kommunens faktiske rentekostnader, har vi begrenset grunnlag for å vurdere. Hvis slike tilfeller skulle eksistere, kunne en endring sies å være mer problematisk ut fra formålet bak kompensasjonsordningen slik den eksisterte da tilsagn ble gitt, og muligheten for at investeringer kan ha skjedd i tillit til den kompensasjonsordningen som eksisterte på tilsagnstidspunktet. Vi peker likevel på det som her er normen etter Grunnloven § 97 – forbud mot «klart», eventuelt «særlig», «urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.  Sett hen til at det er tale om en kompensasjonsordning rettet særskilt mot offentlige rettssubjekter, og at det alminnelige utgangspunktet, også for private, er at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige som utgangspunkt og hovedregel for fremtiden kan falle bort eller begrenses, er vi tilbøyelig til å anta at Grunnloven § 97 heller ikke beskytter kommunene mot at rentekompensasjonen for fremtiden blir lavere enn kommunenes faktiske rentekostnader. Etter det vi har fått opplyst, er kommunene heller ikke forpliktet til å holde på sitt opprinnelige lån for fortsatt å oppnå kompensasjon, slik at de kan tilpasse seg mulige gunstigere lånebetingelser i markedet for å redusere rentekostnadene.