§ 97 - Stortingets behandling av Ot prp nr 37 (1997-98) - anmodning om juridisk utredning

Saksnummer: 1998/3592 E EB/VIL

Dato: 20.04.1998

 

Stortingets behandling av Ot prp nr 37 (1997-98) - anmodning om juridisk utredning

Vi viser til brev 31 mars 1998.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har bedt om en juridisk utredning om to spørsmål knyttet til regjeringens lovforslag om pensjonsordning for det kunstneriske personalet ved Den norske Opera, framsatt i Ot prp nr 37 (1997-98), jf Ot prp nr 69 (1996-97).

Spørsmålene er om forslaget om utsettelse av utbetalingstidspunktet for oppsatte alderspensjoner og forslaget om innstramming av reglene om inntektsprøving av alderspensjonene, kan innebære et inngrep i etablerte rettigheter som vil være i strid med grunnloven § 97.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet ber også om Lovavdelingens generelle syn på hvilken adgang det er til å gripe inn i en tariffavtale via lovveien. Enkelte hovedpunkter i den forbindelse vil følge av drøftelsen under punkt 1 nedenfor.

De oversendte dokumenter følger vedlagt i retur.

1 Generelt

Utgangspunktet som følger av grunnloven § 97, er at en ny lov ikke vil kunne gripe inn i rettigheter som er ervervet før loven trådte i kraft. Spørsmålene her er i hvilken grad det er etablert en slik uangripelig rett til

a) oppsatt pensjon

b) pensjon uten inntektsprøving (utover det som følger av gjeldende pensjonsordning)

Gjennom plenumsdommene i Høyesterett i 1996 ble det tatt stilling til flere grunnleggende spørsmål knyttet til trygderettigheters grunnlovsvern. Disse dommene var imidlertid knyttet til folketrygdloven. Det må legges til grunn at rettigheter som bygger på avtale, har et mer omfattende vern etter grunnloven § 97 enn rettigheter som bygger på folketrygdloven. I «statspensjonistdommen», Rt 1962 s 332, ble det lagt til grunn at stats­pensjonistene hadde en økonomisk særrett til pensjon. I plenumsdommen i Rt 1996 s 1415 (på s 1426) uttaler flertallet at det er nærliggende å forstå statspensjonistdommen slik at den «økonomiske særrett» det i dommen ble lagt til grunn at statspensjonen var, nettopp var begrunnet i at pensjonsrettighetene i det tilfellet var en del av arbeidsavtalen.

For rettigheter som bygger på avtale, er utgangspunktet likevel at partene ikke er beskyttet mot at nye lover begrenser eller opphever deres rettigheter lenger enn de er beskyttet mot oppsigelse av avtalen fra den annen part, jf Andenæs, Statsforfatningsrett 8. utgave 1998 s 414-415.

Bestemmelser om pensjon finnes i hovedtariffavtalen for Norsk teater- og orkesterforening. Denne henviser videre til pensjonsavtalene for sang­solister, dansere og korsangere ved Den norske Opera, slik at disse avtalene må anses som en del av tariffavtalen. Hovedtariffavtalen for Norsk teater- og orkesterforening er tidsbegrenset. Når avtalen opphører på et bestemt tidspunkt, vil det i utgangspunktet også kunne gis en lov som forandrer pensjonsreglene fra dette tidspunktet.

Opphør eller endring av en gjeldende tariffavtale vil likevel ikke føre til at opptjente pensjonsrettigheter faller bort. For så vidt kan det sees som en ettervirkning av en tariffavtale som gir pensjonsrettigheter, at det gjennom avtalen er etablert individuelle rettigheter til opptjent pensjon (sml Høyesteretts dom i Rt 1996 s 1218, som gjaldt andre forhold enn pensjon). En annen mulig synsvinkel vil være at det følger av pensjonsrettighetenes natur at de har fremtidig virkning som må være uavhengig av om selve tariffavtalen opphører eller endres.

Når man gjennom endring eller opphør av tariffavtale ikke kan gripe inn i opptjente pensjonsrettigheter, må det legges til grunn at man også ved ny lovgivning må respektere opptjente pensjonsrettigheter. Et slikt utgangs­punkt er også lagt til grunn i utredningen om lov om foretakspensjon, NOU 1998: 1. Utvalget uttaler bl a følgende om forholdet mellom utvalg­ets lovforslag og eksisterende tjenestepensjonsordninger (NOU 1998: 1 s 152):

«Utgangspunktet er for så vidt greit nok. En ny lov vil ikke kunne gripe inn i rettigheter ervervet før loven trådte i kraft, eller forpliktelse stiftet før dette tidspunktet. På den annen side vil en kunne gi loven anvendelse for opptjening av pensjon og pensjonsrettslige plikter hva angår tiden etter at loven er trådt ikraft.»

Utvalget understreker samtidig at de ansattes rettigheter i forhold til arbeidsgiveren i utgangspunktet vil følge av arbeidsavtalen mellom disse.

2 Retten til utbetaling av oppsatte alderspensjoner

2.1 Kan den etablerte praksis for utbetaling av oppsatt pensjon anses som en rettslig bindende tarifforpliktelse?

Pensjonsavtalene har ingen regler om rett til oppsatt pensjon for arbeids­takere som fratrer stillingen ved Operaen før aldersgrensen som gjelder for stillingen. Det er imidlertid opplyst at det har vært fast praksis å utbetale pensjon i slike tilfelle.

Hvorvidt en slik praksis kan gi grunnlag for rettigheter på linje med det som følger av tariffavtalen, må betegnes som tvilsomt. Utgangspunktet må være at det skal mye til for å tillegge en praksis så stor vekt at den likestilles med en formell avtale.

Vi har for vår del ikke tilstrekkelige opplysninger til å ta stilling til om den etablerte praksis for tilståelse av oppsatt pensjon har en slik karakter at den må likestilles med en rett etter tariffavtalen. Vi må derfor nøye oss med å peke på enkelte momenter som vil være av betydning for vurder­ingen av dette spørsmålet.

Et vesentlig moment vil være hvordan partene har oppfattet den rettslige situasjonen. Dersom partene har hatt en felles oppfatning, vil denne som utgangspunkt måtte være avgjørende.

Det følger av dokumenter som er gjort kjent for oss, at arbeidsgiversiden, i alle fall i de første årene etter at den første pensjonsavtalen ble inngått i 1977, var fullt på det rene med at avtalen ikke omfattet rett til oppsatt pensjon. Likevel har det altså, etter det som er opplyst, vært en fast praksis å utbetale slik pensjon. Vi mangler opplysninger om dette er skjedd på grunnlag av en oppfatning om at man har vært rettslig forpliktet til slik utbetaling.

Vi mangler også opplysninger om hvordan arbeidstakersiden har opp­fattet situasjonen. Dersom man fra denne siden hele tiden har vært klar over at rett til oppsatt pensjon ikke fulgte av avtalen, og har oppfattet det slik at ytelse av oppsatt pensjon var basert på velvillighet fra arbeidsgivers side, synes det klart at det ikke kan være etablert noen rettighet som kan likestilles med bestemmelse i tariffavtalen.

Situasjonen kan være annerledes dersom man har oppfattet det slik at arbeidsgiveren reelt har påtatt seg en forpliktelse, selv om denne ikke er tatt inn i tariffavtalen. Det kan imidlertid hevdes at dersom man har ment at det eksisterer en slik rettighet, kunne man ha tatt initiativ til at en bestemmelse om dette ble tatt inn i tariffavtalen.

Samtidig kan det hevdes at rett til oppsatt pensjon fremstår som en natur­lig del av en pensjonsordning, og at det derfor er naturlig å oppfatte det slik at den foreliggende ordningen også omfatter rett til oppsatt pensjon. Det kan i den forbindelse også vises til at arbeidstakere har betalt faste innskudd til pensjonsordningen. På den annen side kan det hevdes at en slik «naturlig rett» til oppsatt pensjon må anses å gjelde rett til utbetaling ved en «ordinær» pensjonsalder, og ikke rett til utbetaling allerede fra den særlig lave pensjonsalderen som gjelder ved Den Norske Opera. Det kan i denne forbindelse nevnes at det foreliggende lovforslaget nettopp inne­bærer rett til oppsatt pensjon fra fylte 65 år.

2.2 Virkningen av lovforslaget

Lovforslaget går ut på at oppsatt pensjon som hovedregel skal komme til utbetaling etter de alminnelige regler som gjelder for pensjon fra Statens Pensjonskasse, dvs først når arbeidstakeren fyller 65 år.

I Arbeids- og administrasjonsdepartementets brev legges det til grunn at forslaget i proposisjonen innebærer at de foreslåtte lovreglene om oppsatt pensjon skal gjelde for alle som blir pensjonert etter at loven er trådt i kraft. Vi kan ikke umiddelbart se at det følger direkte av lovforslaget. Etter vårt syn må det imidlertid være klart at en lovregulering ikke kan få virkning for den som allerede er tilstått oppsatt pensjon, enten denne tilståelsen anses basert på velvillighet fra arbeidsgiverens side eller på en fast rettighet.

Dersom ytelse av oppsatt pensjon anses basert på velvillighet fra arbeids­giverens side, vil det være på det rene at lovens regler om oppsatt pensjon vil kunne anvendes for alle som ennå ikke er tilstått pensjon når loven trer i kraft.

Dersom man legger til grunn at den etablerte praksis for tilståelse av oppsatt pensjon fra stillingens pensjonsalder har en slik karakter at den må likestilles med en rett etter tariffavtalen, antar vi at det er tale om en rett som har karakter av en opptjent rettighet. Vi antar at en konsekvens av dette må være at en lovregulering bare gjøres gjeldende for opptjening som skjer etter at loven er trådt i kraft.

Arbeidstakere som ennå ikke har nådd pensjonsalderen når loven trer i kraft, må i så fall anses å ha opparbeidet visse rettigheter til oppsatt pensjon. Etter de gjeldende avtalene gis full alderspensjon etter hen­holdsvis 20 og 23 års tjenestetid. Hvis arbeidstakeren ikke har full tjenestetid, avkortes pensjonen forholdsmessig etter tjenestetiden. Vi antar, under den forutsetning som presisert ovenfor, at dersom man innfører regler om oppsatt pensjon i samsvar med forslaget i proposi­sjonen, må det likevel utbetales oppsatt pensjon til tidligere arbeidstakere som når de aktuelle aldersgrensene. Vi antar at en slik pensjon må bereg­nes på grunnlag av det antall tjenesteår som en arbeidstaker har vært ansatt ved Operaen forut for lovens ikrafttredelse. Vi nevner for ordens skyld at oppsatt pensjon vil kunne være gjenstand for inntektsprøving etter de ellers gjeldende regler.

3 Innstramming av reglene som alderspensjonene fra Operaen blir inntektsprøvd etter

Etter de nå gjeldende pensjonsavtalene skal alderspensjonen bare redu­seres dersom pensjonisten får fast stilling ved Den Norske Opera. Inntekt fra andre arbeidsgivere enn Den Norske Opera reduserer ikke pensjonen.

Etter lovforslaget er hovedregelen at pensjonen skal reduseres med 50 % av all inntekt som overstiger folketrygdens grunnbeløp fra arbeidstakeren når aldersgrensen og fram til fylte 60 år. Fra det tidspunktet arbeids­takeren fyller 60 år vil bare arbeid i virksomhet som har pensjonsordning i Statens pensjonskasse påvirke pensjonen. Det er foreslått en særregel i § 5 annet ledd som medfører at de nye reglene om inntektsprøving ikke skal gjelde for arbeidstakere som allerede er alderspensjonert før lovens ikrafttredelse.

Det som kan gi grunn for tvil, er om de nye reglene om inntektsprøving kan gjøres gjeldende for arbeidstakere som er ansatt før lovens ikraft­tredelse og ikke er allerede er pensjonert. Spørsmålet vil være om arbeids­takernes opptjening av pensjon også omfatter en rett til å motta pensjonen uavkortet selv om arbeidstakeren samtidig oppebærer andre inntekter.

Lovforslaget må sies å innebære en moderat form for inntektsprøving. De foreslåtte reglene svarer i det vesentlige til reglene om inntektsprøving som finnes i folketrygdloven § 19-6 og også til de reglene om inntekts­prøving som gjaldt for de aktuelle pensjonsordningene fram til 1986.

Etter vårt syn vil slike regler om inntektsprøving ikke berøre det man kan kalle «kjernen» m h t opptjening av pensjonsrettigheter. Selve retten til pensjon blir ikke berørt av en ordning med inntektsprøving. Dersom pensjonisten ikke oppnår andre inntekter, vil opptjent pensjon komme til utbetaling fullt ut. Vi ser det slik at en innstramming av reglene om inntektsprøving vil være noe annet enn et inngrep i en egentlig pensjonsrettighet.

Etter vårt syn kan de gjeldende avtalene heller ikke sies å gi arbeidstakerne noen sikker forventning om å kunne motta pensjonen uavkortet etter stillingens aldersgrense. De någjeldende avtalebestemmelsene om avkortning ble innført i 1986. Fram til dette tidspunkt gjaldt det inntektsprøvingsbestemmelser som i stor grad svarer til det som nå er foreslått. Pensjonsavtalene inneholder også en bestemmelse om at pensjonene i første omgang skal bevilges for et tidsrom av inntil to år. I løpet av denne perioden er forutsetningen at pensjonisten og Den Norske Opera skal engasjere seg for å finne nytt erverv til arbeidstakeren. Selv om denne bestemmelsen synes å være tolket slik at den ikke har direkte virkning for arbeidstakerens rett til pensjon, gir den likevel et signal om at det er et primært siktemål at arbeidstakeren skal ha et lønnet arbeid også etter oppnådd pensjonsalder. I sammenheng med dette fremstår det heller ikke urimelig med visse regler om inntektsprøving.

Vi antar etter dette at de foreslåtte reglene om inntektsprøving i lovforslaget § 5 ikke vil være i strid med forbudet mot tilbakevirkende lover i grunnloven § 97.