Innledning

Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse i barnevernloven som pålegger kommunen å gjennomføre internkontroll med virksomheten. Internkontroll i barnevernet defineres her som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av barnevernlovgivningen.

Innføring av internkontrollplikt for kommunen på barnevernområdet vil innebære at kommunen selv må vise hvordan krav som er stilt i lover og forskrifter blir overholdt.

Formålet er å sikre at barneverntjenesten utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov eller forskrift.

Det foreslås videre innført en hjemmel for departementet til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om kommunens internkontrollplikt etter barnevernloven.

Gjeldende rett

Ansvars- og oppgavefordeling etter barnevernloven

Det følger av barnevernloven § 2-1 at kommunen er ansvarlig for alle oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Hver kommune skal ha en administrasjon som har ansvar for oppgaver etter barnevernloven. Foruten de mer generelle oppgavene i loven som blant annet pålegger barneverntjenesten et særlig ansvar for å avdekke omsorgssvikt og atferdsproblemer, har barneverntjenesten oppgaver knyttet til det enkelte barn og den enkelte familie. Barneverntjenesten har for eksempel plikt til å gjennomgå innkomne meldinger, foreta undersøkelser, sørge for å sette i verk hjelpetiltak og fremme saker for fylkesnemnda for sosiale saker. Videre skal barneverntjenesten utferdige planer for alle barn med tiltak etter loven og følge opp barna, herunder føre tilsyn med barn i fosterhjem.

§ 2-3 regulerer hvilke oppgaver som er lagt til statlig barnevernmyndighet og hvordan ansvaret er fordelt mellom ulike deler av den statlige barnevernmyndigheten. Departementets oppgaver, som er av mer overordnet karakter, er regulert i første ledd. Bestemmelsens annet ledd regulerer statlig regional barnevernmyndighets ansvar, som for eksempel er å bistå kommunene ved plassering av barn utenfor hjemmet, rekruttere og drive opplæring av fosterhjem.

Av § 2-3 tredje ledd går det frem at fylkesmannen plikter å føre særlig tilsyn med barneverntjenesten i de enkelte kommuner. Dette innebærer at fylkesmannen blant annet skal påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven og sørge for at kommunene får råd og veiledning. Fylkesmannens tilsynsansvar omfatter også tilsyn med institusjoner etter barnevernloven kapittel 5.

Nærmere om kommunens egenkontroll og fylkesmannens tilsyn med kommunen

Kommunens plikt til egenkontroll

Kommunene er pålagt å føre kontroll med egen virksomhet. Dette følger av kommunelovens bestemmelser om at kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret for sin forvaltning. Videre fremgår ordningene med kommunal egenkontroll, for eksempel rådmannens og kontrollutvalgets plikter, av kommuneloven §§ 23 og 77. I Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) uttales det: ”Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må det regnes som fast praksis at administrasjonssjefen har ansvar for etablering av internkontroll i administrasjonen.” Kommunen forutsettes således å ha etablert et internkontrollsystem for kommunens virksomhet.

Etter barnevernloven § 2-1 er kommunen ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Kommunen må sikre seg at den utfører de oppgaver den er pålagt, og må selv kontrollere at egen virksomhet er i samsvar med barnevernloven med forskrifter. Det er imidlertid i gjeldende barnevernlov ikke særskilte bestemmelser som regulerer hvorledes kommunen skal kontrollere at den følger lov- og regelverk. I motsetning til hva som er tilfelle for en del annen kommunal virksomhet, er kommunen for eksempel ikke eksplisitt pålagt å føre internkontroll med barnevernoppgavene.

Fylkesmannens tilsynsansvar

Fylkesmannen plikter å føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunen, og skal gjennom dette forvaltningstilsynet påse at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt etter barnevernloven og forskrifter til loven.

Fylkesmannens øvrige oppgaver etter barnevernloven har betydning for embetenes forvaltningstilsyn. Gjennom rapporteringer fra og løpende kontakt med kommunene, og gjennom behandling av klager og henvendelser fra publikum, får fylkesmannen viktig informasjon om hvorledes barneverntjenesten i den enkelte kommune fungerer. Denne kontakten og oppfølgingen gir fylkesmannen et bilde av hvordan den enkelte kommune utfører sitt arbeid med barnevernet, og er således en viktig premiss for tilsynsarbeidet. Kunnskapen om kritikkverdige forhold i kommunens barneverntjeneste kan føre til at fylkesmannen finner grunn til å benytte ett eller flere av de virkemidler loven gir embetet, så som å fremme sak for fylkesnemnda eller iverksette strakstiltak i enkeltsak, eller ilegge mulkt for fristoversittelser.

Riksrevisjonen gjennomførte i 2003 revisjon av barnevernet, jf. dokument nr. 3:10 (2002-2003) Riksrevisjonens undersøkelse av oppfølging og tilsyn i barnevernet. Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse var å vurdere hvordan staten, fylkeskommunen og de kommunale barneverntjenestene ivaretar sine oppgaver når det gjelder oppfølging av og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner for barn og ungdom. Rapporten ble behandlet i Stortinget 5. februar 2004, jf. Innst.S. nr. 106 (2003-2004) og vedtak nr. 219 og 220. Kontroll- og konstitusjonskomiteen og Stortinget sluttet seg i sin behandling av rapporten i det vesentligste til Riksrevisjonens vurdering.

Ikke alle fylkesmenn har prioritert systematisk tilsyn med barneverntjenesten og kommunens oppgaver og plikter etter barnevernloven. Riksrevisjonens rapport viser for eksempel at enkelte embeter har valgt å prioritere det lovpålagte institusjonstilsynet fremfor forvaltningstilsynet med kommunene.

Fylkesmannen er etter gjeldende rett ikke pålagt å føre forvaltningstilsyn med kommunens barnevern etter en bestemt metode. Riksrevisjonens rapport viser da også at det benyttes ulik metodikk for gjennomføring av tilsynet med kommunene. Noen embeter gjennomfører forvaltningstilsynet etter systemrevisjonsmetodikk. Systemrevisjon innebærer systematisk og objektiv undersøkelse av virksomheten for å fastslå om aktivitetene og resultatene stemmer overens med myndighetskravene. I dag gjennomfører noen embeter forvaltningstilsyn basert på egenutviklet metode eller egne retningslinjer, mens halvparten av embetene ikke benytter noen spesiell metodikk. Dette medfører en lite helhetlig tilnærming til bruk av systemrevisjon som metode i forvaltningstilsynet. Departementet har utarbeidet en veileder for forvaltningstilsynet basert på systemrevisjon som embetene kan ta i bruk.

Det gjøres i denne forbindelse oppmerksom på at tilsynsmyndigheten allerede fra 1. januar 2004 er pålagt også å foreta tilsyn i form av systemrevisjon i institusjoner, jf. forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling § 9. Det er presisert i bestemmelsen at tilsynsmyndigheten som en del av systemrevisjonen, skal påse at institusjonen har etablert tilfredsstillende internkontrollsystem, og at den fører kontroll med institusjonens virksomhet. Departementet vil utarbeide en veileder for systemrevisjon med institusjonene.

Bakgrunnen for forslaget

Barnevernloven er en sentral velferdslov for barn og familier. Barne- og familiedepartementet har igangsatt en helhetlig faglig og administrativ videreutvikling av barnevernet, bl.a. ved forvaltningsreformen som trådte i kraft 1. januar 2004 der staten overtok ansvaret for de oppgaver og ansvarsområder som tidligere lå til fylkeskommunen. Fra samme tidspunkt ble det innført nye forskrifter om godkjenning og kvalitetskrav for barneverninstitusjoner, med bl.a. innføring av internkontrollplikt for barneverninstitusjoner. I den reviderte tilsynsforskriften for barneverninstitusjoner ble systemrevisjon innført som tilsynsmetodikk ved siden av tilsyn gjennom besøk i institusjonen og kontakt med det enkelte barn. Det har videre vært gjennomført opplæring for fylkesmennene i systemrevisjon som tilsynsmetode. Internkontrollplikt for kommunene vil inngå som en del av den samlede satsingen for å styrke egenkontroll- og tilsynsarbeidet innen barnevernet.

Kommunens og barneverntjenestens oppgaver og plikter er nærmere konkretisert i barnevernloven med forskrifter. Regelverket pålegger kommunen og barneverntjenesten et omfattende ansvar for barns levekår og oppvekst, især i de tilfeller foreldrene ikke evner å gi barna tilstrekkelig god omsorg.

Barnevernloven legger stor vekt på å ivareta barnets og familiens rettssikkerhet. Følgene for barnet og familien dersom barnevernet enten ikke griper inn eller at det griper inn – eventuelt for sent eller med uegnede tiltak - kan være store. Kommunen plikter å gjennomgå meldinger, gjennomføre nødvendige undersøkelser, forberede og iverksette tiltak, og følge opp familien og det enkelte barn.

Etter det departementet er kjent med, er det varierende på hvilken måte og i hvilket omfang kommunene kontrollerer egen virksomhet på barnevernområdet. Kommunens oppfølging av egne oppgaver på området synes i dag å være for tilfeldig og ofte mangelfull.

Riksrevisjonen har for eksempel avdekket svakheter når det gjelder kommunenes oppfølging og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner etter barnevernloven. I følge riksrevisjonens rapport er oppfølgingen av biologiske foreldre til barn plassert utenfor hjemmet, heller ikke er tilfredsstillende. For oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse, se departementets forslag til endring av barnevernloven § 4-16 i pkt. 3.

Det går videre frem av Riksrevisjonens rapport at fylkesmannens forvaltningstilsyn med kommunene ikke fungerer godt nok. Rundt halvparten av fylkesmannsembetene opplyste til revisjonen at det tilsynet de gjennomfører overfor kommunen, ikke er tilstrekkelig for å gi kunnskap om oppfølging og tilsyn med barn plassert utenfor hjemmet. Ett av embetene opplyste at de ikke får systematisk kjennskap til mangelfulle forhold ved den kommunale barneverntjenestens arbeid knyttet til barn plassert utenfor hjemmet. Et annet embete oppgir at det i sitt forvaltningstilsyn ikke går så bredt og dypt inn i forvaltningen av barnevernsaker at en kan si om alle kommuner følger opp barn plassert utenfor hjemmet på en tilfredsstillende måte.

Svikt i barneverntjenestens tilbud til barn og familier kan være vanskelig å avdekke, og manglene kan ha mange årsaker. Dette stiller store krav til kommunen om å ha et velfungerende kvalitetssikringssystem på dette fagområdet. Den gjeldende tilsyns- og kontrollvirksomheten fra fylkesmannen har ofte ikke klart å avdekke mangler og svakheter ved de ulike barneverntjenestene, samtidig som tilsynsarbeidet har vært ressurskrevende for tilsynsmyndigheten. Noen kommuner har heller ikke alltid hatt den nødvendige oversikten over egen virksomhet. I tillegg har de ofte hatt manglende eller mangelfulle rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av barnevernlovgivningen.

Det er derfor et forbedringspotensiale for kommunenes kontroll med egen virksomhet, og for fylkesmannens forvaltningstilsyn med kommunenes barnevern. Etter departementets vurdering er det behov for å tydeliggjøre kommunens ansvar for å følge opp egen virksomhet og for å tilrettelegge for et mer systematisk tilsyn fra fylkesmannens side.

En måte å sikre kvaliteten på kommunens tjenester, samtidig som det tilrettelegger for et systembasert tilsyn fra tilsynsmyndighetens side, er å innføre en særskilt plikt for kommunen til å føre internkontroll med egen virksomhet. En slik plikt for kommunen vil innebære at den må innføre systematiske tiltak for å sikre at virksomheten er i samsvar med kravene fastsatt i lover og forskrifter.

Departementets forslag

Barne- og familiedepartementet foreslår med dette at det innføres en bestemmelse i barnevernloven som pålegger kommunen å gjennomføre internkontroll med virksomheten. Formålet med internkontrollen er å sikre at barneverntjenesten utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov eller forskrift. Det foreslås videre en hjemmel for departementet til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om kommunens internkontroll etter barnevernloven.

Begrunnelse for å innføre internkontroll

Internkontroll og lignende kvalitetssikringssystemer har vært i bruk mange år. Mest kjent er kanskje den felles satsingen innenfor Helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen der det i 1995 ble innført en felles internkontrollforskrift for området. I sosialtjenesteloven og i annet lovverk på helse- og sosialområdet er det i løpet av de senere årene gradvis innført krav om internkontroll og systematisk forbedringsarbeid. I 2002 ble det innført en felles forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Her defineres internkontroll som systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Barne – og familiedepartementet mener at denne definisjonen også er relevant i forhold til internkontroll i barnevernet og har derfor tatt utgangspunkt i denne definisjonen.

Innføring av internkontrollplikt for kommunen på barnevernområdet vil innebære at kommunen selv må utarbeide et system som dokumenterer hvordan krav som er stilt i lover og forskrifter blir overholdt. Internkontroll innebærer at kommunen skal beskrive virksomhetens hovedoppgaver og hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt i kommunen. Internkontrollplikten forutsetter at arbeidstakerne har tilgang til aktuelle lover og forskrifter, og tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet.

Plikt til internkontroll vil gi kommunen oversikt og kunnskap om hvordan den etterlever regelverket. Videre vil internkontrollplikt understreke kommunens ansvar for å følge lover og forskrifter uavhengig av statlige myndigheters kontroll og tilsyn.

Innføring av internkontroll innebærer således et pålegg til kommunen om en systematisk kvalitetssikring av egen virksomhet. Denne egenkontrollen kan medføre en bevisstgjøring av kommunen, og kan gi en oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. Tidlig avdekking av avvik gir mulighet for rask oppretting av mangler samtidig som det kan forhindre fremtidige overtredelser av barnevernlovgivningen. På denne måten retter internkontrollen søkelys også på oppfølging og forbedring.

Internkontroll for kommunen må også ses i sammenheng med den hjemmel fylkesmannen har til å føre tilsyn. Systemrevisjon som tilsynsform, fungerer optimalt dersom kommunen har innført internkontroll. Gjennom internkontrollen skal kommunen vise de systemer og rutiner de har etablert for å overholde myndighetskrav. Systemrevisjon gir fylkesmannen mulighet til å avdekke om kommunen oppfyller lovens krav.

Internkontrollplikt for kommunene er allerede innført på tilgrensende fagområder som sosial-, helse- og omsorgsområdet. Innføring av internkontrollplikt for kommunen på barnevernområdet vil bidra til en harmonisering av regelverket rettet mot kommunens egenkontrollarbeid, samt harmonisering av regelverket innenfor barnevernområdet der internkontroll allerede er forskriftsfestet for barneverninstitusjoner.

Internkontrollpliktens omfang

Som vist inneholder barnevernloven bestemmelser om formål og virkeområde, ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåene, kommunens administrasjon og barneverntjenestens generelle oppgaver og tiltak for barn i og utenfor hjemmet. I tillegg har loven egne bestemmelser for barneverninstitusjoner, generelle saksbehandlingsregler og saksbehandlingsregler for fylkesnemndene, bestemmelser om hvem som har ansvar for å gi hjelp etter loven og bestemmelser om finansiering og egenbetaling.

Innføring av internkontrollplikt for kommunen vil være avgrenset til å gjelde kommunens ansvar og oppgaver etter loven. Fylkesnemnda, fylkemannen eller øvrig statlig barnevern på lokalt, regionalt eller sentralt nivå vil således ikke være omfattet av plikten.

Barne- og familiedepartementet har vurdert om en bør avgrense kommunens internkontrollplikt etter barnevernloven til bare å gjelde enkelte av lovens kapitler eller bestemmelser. Svikt i barneverntjenestens tilbud til barn og unge kan være vanskelig å avdekke. Dette stiller store krav til systematiske tiltak fra kommunens side for å sikre at den overholder krav stilt i lov og forskrifter. Det er derfor viktig at kommunen fører egenkontroll i alle faser i en barnevernsak. Systematisk dokumentasjon gjennom internkontroll av alle deler av barneverntjenestens oppgaver, vil gi kommunen en helhetlig og ikke fragmentarisk oversikt over hvordan den ivaretar sine oppgaver etter lov og forskrifter. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at internkontrollplikten må omfatte alle kommunens oppgaver etter barnevernloven.

Etter departementets syn er det også lite ønskelig å legge sentrale føringer på hvilke deler av oppgavene som kommunen skal føre egenkontroll med gjennom internkontroll. Dette henger sammen med at den enkelte kommunes internkontroll skal tilpasses virksomhetens størrelse, aktiviteter og risikoforhold, og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve lovens krav. Det er betydelige forskjeller mellom kommunene med hensyn til størrelse og organisering. Dette gjør det vanskelig å gi detaljerte bestemmelser om hvilke krav som bør stilles til kommunens internkontrollarbeid. Ved ikke å innføre internkontroll etappevis i en bestemt rekkefølge, vil den enkelte kommune stå friere i prioriteringen av hvor den skal starte arbeidet med internkontrollen. Departementets standpunkt bygger på oppfatningen om at det er kommunen som har best kunnskap om og forutsetninger for å vurdere hvor svakhetene kan ligge. Den kan dermed sette i verk tiltak på de områder og i den form og det omfang som er nødvendig.

En samtidig innføring av plikten for alle kommunens oppgaver etter loven, kan hevdes å være omfattende. Til dette er å si at kommunen som vist allerede har en plikt til å følge loven, og til å dokumentere dette. I tillegg er kommunen etter annen særlovgivning allerede eksplisitt pålagt internkontrollplikt på tilgrensende fagområder. Kommunen bør således kunne dra nytte av og bygge videre på erfaringene fra det systematiske arbeidet som er gjort og gjøres i kommunen.

Barne- og familiedepartementet foreslår på denne bakgrunn at internkontrollplikten tas inn som annet ledd i § 2-1.

”Kommunen skal føre internkontroll for å sikre at barneverntjenesten utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om pliktens innhold.”