Avgjørelse i innsigelsessak – Kommuneplan for Flesberg kommune

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til brev fra Fylkesmannen i Buskerud av 15. august 2013. Kommuneplanens arealdel for Flesberg kommune 2009-2025 er sendt departementet for endelig avgjørelse etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 11-16 andre ledd. Statens vegvesen og Fylkesmannen i Buskerud har innsigelser til planen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner kommuneplan for Flesberg kommune. Departementet finner at boligområdet på Kvear ikke vil gi vesentlige virkninger for trafikk eller tettstedsutvikling. Bestemmelsene om byggeforbud langs vann og vassdrag og om eksisterende spredt utbygging forutsetter at det tas hensyn til viktige miljøinteresser i behandlingen av enkeltsaker, og kan derfor aksepteres. Departementet tar ikke innsigelsene til følge.

Bakgrunn
Flesberg kommune har utarbeidet ny kommuneplan med arealdel, og Statens vegvesen og Fylkesmannen i Buskerud har fremmet innsigelser mot denne. Etter meklingen som ble gjennomført 19. august 2010 gjenstod innsigelser til tre forhold. Det har i etterkant vært dialog mellom partene uten at man har kommet til enighet. Kommunen tok ikke innsigelsene til følge og vedtok kommuneplanen 24. februar 2011. I sitt oversendelsesbrev til departementet av 15. august 2013 anbefaler fylkesmannen at innsigelsene blir tatt til følge.

Det ble gjennomført befaring i saken 9. oktober 2013 med representanter for Flesberg kommune, Fylkesmannen i Buskerud, Statens vegvesen, Vegdirektoratet, Miljødirektoratet og Miljøverndepartementet.

 

Innsigelsene

1. Byggeområde for boliger på Kvear
I kommuneplanen er det avsatt boligområde for 10 tomter på Kvear. Det foreslåtte boligfeltet ligger ca. 10 km fra tettstedet Lampeland med blant annet kommuneadministrasjon og skole, og ca. 12 km fra Kongsberg sentrum. Flesberg kommune begrunner vedtaket sitt med at kommunen strever med å holde folketallet oppe og trenger attraktive tomter for at folk skal bli boende i kommunen. Kommunen ønsker å holde liv i grendene, deriblant Kvear, i tillegg til de tre sentrene i kommunen. Kommunen mener det er viktig å tilby et variert boligtilbud, og boligområdet på Kvear vil ha attraktive tomter nær Kongsberg som det er mye pendling til. Kommunen ser det også som en fordel at ny boligbygging i grenda Kvear samles i ett felt fremfor spredte boliger slik det var lagt opp til i forrige kommuneplan.

Statens vegvesen Region sør og Fylkesmannen i Buskerud har innsigelse til boligfeltet på Kvear. Innsigelsene er i hovedsak begrunnet med at lokaliseringen av boligområdet er i strid med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR ATP) og hensynet til barn og unges interesser. Det blir pekt på at området ligger løsrevet fra øvrig bebyggelse uten trafikksikker tilkomst for gående og syklende til service- og sentrums-funksjoner, og at lokaliseringen av boligområdet bryter med kommunens egen utbyggings-strategi om at tettstedene skal videreutvikles. Videre ble det anført at etableringen av boligfeltet vil føre til en uheldig utvikling med økt trafikk mellom dette området og andre reisemål.

I sin uttalelse av 26. november 2013 uttaler Samferdselsdepartementet:

”Samferdselsdepartementet mener på generelt grunnlag at det bør legges opp til at boligutvikling skjer i og nær eksisterende tettsteder i tråd med RPR ATP. Det planlagte boligområdet kan særlig være i strid med RPR ATP pkt. 3.l om samordnet planlegging av utbyggingsmønsteret og transportsystemet, samt pkt. 3.2 om å utnytte mulighetene for økt konsentrasjon av utbyggingen i byggesonene i tettstedsområder.

Samferdselsdepartementet har i denne konkrete saken valgt å vektlegge at innsigelsen gjelder et mindre byggeområde for om lag ti nye boliger. Etter departementets vurdering vil en slik etablering ha begrensede konsekvenser for tettstedsutvikling, trafikkmønster og trafikksikkerhet i kommunen. Vi tilrår derfor at innsigelsene fra Statens vegvesen Region sør og Fylkesmannens miljøvernavdeling ikke tas til følge.”

Kommunal- og moderniseringsdepartementet slutter seg til vurderingen fra Samferdselsdepartementet. I utgangspunktet skal boligutviklingen skje i og nær eksisterende tettsteder, slik som Flesberg kommune har gjort for tettstedene Svene, Lampeland og Flesberg. Departementet mener allikevel at byggeområdet på Kvear kan godkjennes fordi det ikke vil gi vesentlige virkninger for de trafikkmessige forholdene og tettstedsutviklingen i området. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar derfor ikke innsigelsene til følge.

2. Byggeforbudssone langs vann og vassdrag – kommuneplanbestemmelse § 1.2
Flesberg kommune har i kommuneplanbestemmelse § 1.2 videreført eksisterende byggeforbudssone på 75 meter langs større vann og vassdrag. Byggeforbudet gjelder ny bebyggelse, og omfatter ikke tiltak på eksisterende bygg. I bestemmelsen er det videre stilt opp et byggeforbud på 50 meter langs mindre elver og vann og 30 meter i tettstedene Svene, Lampeland, Flesberg og Lyngdal. I § 1.2 heter det også at der vei ligger inne i byggeforbudssonen, er det veien som markerer grensen på byggeforbudssonen. Byggeforbudet i § 1.2 omfatter ikke tiltak i landbruket. Kommunen mener byggegrensen på 75 meter gir en god balanse mellom hensynet til natur- og kulturmiljø og friluftsliv på den ene siden og hensynet til utvikling, særlig for landbruket, på den andre siden. De ønsker å legge forutsigbare rammer i kommuneplanen, og ønsker at saker i liten grad må løses som dispensasjonssaker.

Fylkesmannen i Buskerud har innsigelse til kommuneplanbestemmelse § 1.2. For det første har de innsigelse mot byggeforbudsgrensen på 75 meter. Fylkesmannen peker på at de nasjonale føringene med krav om 100 meter byggforbudssone langs større innsjøer, vann og elver er gjennomført i de øvrige kommunene i fylket, og mener det er viktig at det gjelder like regler for sammenlignbare vannforekomster i alle kommunene i fylket. Fylkesmannen mener også at kommunen bør senke grensen for hva som er å anse som stort vann. For det andre har fylkesmannen innsigelse mot at veier innenfor byggeforbudssonen markerer grensen for sonen. Fylkesmannen mener at bestemmelsen er for generell, og at den vil kunne føre til uheldige byggetiltak på bekostning av natur, landskap og friluftsliv. For det tredje har fylkesmannen innsigelse mot unntaket for landbrukstiltak. Fylkesmannen mener at tiltak som landbruksveier, masseuttak og driftsbygninger må inkluderes i byggeforbudet fordi unntaket vil gi uheldige virkninger for natur, landskap og friluftsliv.

I sin uttalelse av 25. februar 2014 uttaler Klima- og miljødepartementet:

”Miljødirektoratet finner ikke grunnlag for å støtte fylkesmannens innsigelse på dette punktet. Klima- og miljødepartementet er enig i dette, men vil peke på at det i rundskrivet Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging av 24.6.2011 forventes at ”det langs vassdrag tas hensyn til allmenne interesser, og at kommunene vurderer behov for å fastsette et byggeforbud i en sone på inntil 100 meter langs vassdrag i kommuneplanen”. Vi vurderer likevel at løsningen i dette tilfellet ligger innenfor kommunens skjønnsrom.”

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til Klima- og miljødepartementets uttalelse og slutter seg i hovedsak til denne. Fylkesmannen i Buskerud har innsigelse knyttet til tre forhold ved kommuneplanbestemmelsens § 1.2. Den første innsigelsen gjelder byggeforbudssonen på 75 meter langs større vann og vassdrag. Flesberg kommune har gjort en konkret vurdering av behovet for byggeforbud langs vassdrag slik som plan- og bygningsloven § 1-8 femte ledd legger opp til. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er i utgangspunktet enig i fylkesmannens holdning til en lik forvaltning av vassdragene i fylket. Samtidig mener departementet at det må gjøres en konkret vurdering av forholdene på stedet, og i dette tilfellet har det ikke kommet frem klare grunner for at ikke kommunens konkrete vurdering skal følges. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar ikke innsigelsen til følge.

Videre har fylkesmannen innsigelse til at veier innenfor byggeforbudssonen markerer grensen for byggeforbudet. Flesberg kommune har i brev av 9. april 2014 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttalt at det med begrepet vei her menes kommunale og fylkeskommunale veier. Disse veiene ligger på noen punkter helt ned mot vannkanten av Numedalslågen og de fire stor vannene, og byggeforbudsbeltet vil på disse punktene altså bli meget smalt eller i praksis falle bort. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at kommunale og fylkeskommunale veier i denne planen på en praktisk måte markerer utstrekningen av byggeforbudssonen. Departementet mener at det kun i liten grad vil være områder som ligger bakenfor disse veiene hvor hensynet til natur, landskap og friluftsliv blir negativt påvirket. Dette har sammenheng med at det meste av kommunen er avsatt til LNF spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse hvor det ikke er åpnet opp for ny bebyggelse/enheter – kun utvidelse av eksisterende byggverk. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar ikke innsigelsen til følge. Departementet ber kommunen endre § 1.2 slik at det istedenfor ”vei” står ”kommunale og fylkeskommunale veier”. Endringen er en tydeliggjøring kommunens intensjon med bestemmelsen.

I kommuneplansbestemmelse § 1.2 gjøres det unntak fra byggeforbudet langs vassdrag for bygning, konstruksjon, anlegg og innhegning i landbruket. Fylkesmannen har innsigelse til dette unntaket. Departementet viser til kravene i pbl. § 1-8 første ledd om at det skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser langs vassdrag. Dette gjelder også for landbrukstiltak. Departementet finner ikke behov for å utvide byggeforbudet til å omfatte tiltak knyttet til landbruket. Kommunal- og moderniserings-departementet tar ikke denne innsigelsen til følge.

3. Bestemmelser om utvidelse av eksisterende bolig- og fritidsbebyggelse i områder avsatt til byggeformål og LNF-formål for spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse – kommuneplanbestemmelsene §§ 2.4 d, 3.2 og 3.3
Kommuneplanens bestemmelser §§ 2.4 d, 3.2 og 3.3 åpner for utvidelse av eksisterende bebyggelse. Paragraf 2.4 gjelder i område avsatt til byggeformål, og §§ 3.2 og 3.3 gjelder i område avsatt til LNF-formål for spredt bolig-, fritids- og næringsbebyggelse. Bestemmelsene gjelder i alle områder i kommunen som er avsatt til disse formålene, også langs sjø og vassdrag. Som nevnt ovenfor gir § 1.2 et forbud mot ny bebyggelse langs sjø og vassdrag, men tiltak på eksisterende bebyggelse er ikke forbudt. Kommuneplanbestemmelsene §§ 2.4 d, 3.2 og 3.3 gir begrensninger på hvordan eksisterende bebyggelse kan utvides. Det gis her regler om hvor stor bebyggelsen på eiendommen kan bli (BYA), hvilke tiltak som er tillatt, og hensyn som ikke må være skadelidende ved slik påbygging.

Kommunen anfører at de fleste hyttene i Flesberg kommune ligger på Blefjell. Dette området omfattes av kommunedelplanen for Blefjell som fortsatt skal gjelde. Det er derfor et begrenset
omfang av eksisterende bebyggelse som omfattes av kommuneplanbestemmelsene §§ 2.4 d, 3.2 og 3.3. Kommunen ønsker å ha et regelverk som gir forutsigbare rammer og mulighet for en viss standardheving av bolig- og fritidsbebyggelsen som allerede er etablert. Videre er det generelt ønskelig at eksisterende boliger og hytter holdes ved like og gis mulighet til en begrenset utvikling for fortsatt bruk fremfor at bebyggelsen forfaller og ikke brukes. Det er stilt krav i bestemmelsene om at tiltakene ikke skal komme i konflikt med landskaps-, natur-,
kultur- og friluftsinteresser, og kommunen mener derfor at hensynet til disse interessene er tilstrekkelig ivaretatt.

Innsigelsen fra Fylkesmannen i Buskerud dreier seg om virkningene som kommuneplan-bestemmelsene §§ 2.4 d, 3.2 og 3.3 gir langs sjø og vassdrag. Fylkesmannen mener at bestemmelsene er for generelt utformet slik at bestemmelsene ikke i tilstrekkelig grad hindrer byggetiltak til eksisterende bebyggelse langs vassdrag. De mener at denne type tiltak i byggeforbudssonen til vassdrag bør behandles som dispensasjonssaker slik at de aktuelle fagmyndigheter får anledning til å uttale seg før kommunen eventuelt gir tillatelse.

I sin uttalelse av 25. februar 2014 uttaler Klima- og miljødepartementet:

”Klima- og miljødepartementet slutter seg til Miljødirektoratets tilrådning om å ta innsigelsen til følge. Innsigelsen gjelder generelle bestemmelser som åpner for utvidelse av eksisterende fritidsboliger og boliger i forbudsbeltet langs vassdrag og i LNF-områder for spredt bebyggelse. De generelle bestemmelsene på dette punktet bør utgå, evt omgjøres til retningslinjer som gir føringer for enkeltsaksbehandling eller en områdevis vurdering. Dette vil gjøre det mulig å foreta en konkret vurdering av områdene og de verdiene områdene har med hensyn til natur, friluftsliv og landskap i framtidige byggesaker.

Departementet vil også vise til at kommunen ikke har dokumentert omfanget av eksisterende bolig- og fritidsbebyggelse i byggeforbudssonen langs vassdrag. På befaringen ble det påpekt at det finnes eksempler på eldre bebyggelse som er uheldig lokalisert i forhold til vann og vassdrag, og hvor en utvidelse i tråd med bestemmelsene vil gi uheldige utslag for miljøinteressene og gi uheldig presedens for eventuelt nybygging.”

Kommunal- og moderniseringsdepartementets mener det er positivt at kommuneplan-bestemmelsene gir forutsigbare rammer for eiere av helårs- og fritidsboliger. Bestemmelsene åpner opp for en begrenset utvidelse av eksisterende bebyggelse. Videre sier bestemmelsene at slik utvidelse bare skal tillates når det ikke kommer i konflikt med landskaps-, natur-, kultur- eller friluftsinteresser. Denne konkrete interesseavveiningen må kommunen gjøre i hver sak. Siden det her er snakk om begrenset utvidelse av eksisterende bebyggelse og kommunen skal gjøre en konkret vurdering i hver sak, mener departementet at kommuneplanbestemmelsene i tilstrekkelig grad ivaretar de allmenne hensynene langs vassdrag. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar ikke innsigelsen til følge.

Etter dette har Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke tatt innsigelsene fra Statens vegvesen og Fylkesmannen i Buskerud til følge. I forbindelse med godkjenning av planen ber departementet om at visse formelle ved plankart og bestemmelser rettes opp. Kartet må være i tråd med gjeldende SOSI-standard, og alle retningslinjer til planen må løftes ut av bestemmelsesteksten.

 

Vedtak

Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommuneplanens arealdel for Flesberg kommune 2009-2025 vedtatt 24. februar 2011, med følgende mindre endringer: I kommuneplankartet må navnene på LNF-formålene endres slik at disse er i tråd med SOSI-standarden, retningslinjene i §§ 3.1, 6 og 7 må tas ut av bestemmelsene og vises som retningslinjer, og begrepet ”vei” i bestemmelsenes § 1.2 må endres til ”kommunale og fylkeskommunale veier”.

Departementet forutsetter at kommunen retter opp kommuneplankartet og bestemmelser i tråd med vedtaket. For kunngjøring av den endelige arealdelen til kommuneplanen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15. 

 

Med hilsen 

Jan Tore Sanner

 

Kopi til: 

Klima- og miljødepartementet
Samferdselsdepartementet
Buskerud fylkeskommune
Miljødirektoratet
Flesberg kommune
Statens Vegvesen Vegdirektoratet