Frogn kommune - innsigelse til reguleringsplan for næringsområde Horgen

Vi viser til brev fra fylkesmannen i Oslo og Akershus, datert 22. februar 2006.

Saken er i henhold til plan- og bygningsloven § 27-2, nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet til avgjørelse fordi Statens vegvesen Region øst har innsigelse til planen. Innsigelsen begrunnes med at planen er i strid med overordnete føringer for samordnet areal- og transportplanlegging og vedtatt miljøsone langs E6.

Miljøverndepartementet tar innsigelsen fra Statens vegvesen Region øst til følge. Det er viktig å legge opp til en arealbruk som ikke fører til økt biltrafikk og som ikke er i strid med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging og Akershus fylkesplan 2004-2007. Departementet mener næringsområdet på Horgen vil framstå som en bilbasert "næringssatellitt" i et område som trafikalt sett er lite egnet, og som i gjeldende kommuneplan er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål. Reguleringsplanen for næringsområde Horgen stadfestes derfor ikke.

Bakgrunn for saken

Frogn kommune vedtok 28. november 2005 reguleringsplan for næringsområde Horgen. Planområdet ligger i vedtatt miljøsone på 150 meter langs E6, ca. 50 meter vest for E6, umiddelbart sør for kryss mellom E6 og fylkesveg 76. Hensikten med planen er å regulere det aktuelle arealet til byggeområde for næringsutvikling, med reguleringsformål industri/lager samt tilhørende anlegg, atkomst og parkbelter. Det aktuelle områdets areal er på 80-90 daa. Det framgår at det legges opp til å etablere bransjesenter for bedrifter innenfor innredningsbransjen, med inntil 400 arbeidsplasser. Det skal ikke tillates detaljhandel/butikker innenfor området og byggegrense mot E6 er i planforslaget satt til 100 meter. Området knyttes trafikalt til E6 via fylkesveg 76 og regulerte kryssløsninger ved Horgen og Vassum. I gjeldende kommuneplan er det aktuelle arealet avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområde.

Forslag til ny kommuneplan for Frogn 2005-2017 har våren 2006 vært ute til offentlig ettersyn for annen gang. Statens vegvesen Region øst har fremmet innsigelse til at det også i forslaget til ny arealdel til kommuneplanen er foreslått en arealdisponering som åpner for næringsetablering på Horgen. Kommunen peker på at arealtilgangen for næringsutbygging i Drøbak tettsted er svært begrenset, og ønsker også i kommuneplanen å åpne for næringsetablering på Horgen. I forslaget til kommuneplan er også andre områder lagt ut til næring.

Frogn kommune mener at arealutvikling til næringsformål på Horgen imøtekommer nærings-livets behov. Kommunen mener arealutvikling til næring i Horgenområdet også er i samsvar med Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, Akershus fylkesplan, fylkesdelplan for Sørkorridoren og ABC-prinsippene for næringslokalisering. Kommunen mener området har en beliggenhet innenfor en C-klassifisering, fordi etablering her skal forbeholdes bedrifter som har nokså få ansatte/besøkende og en sterk avhengighet av biltransport for gods eller personer. Kommunen mener at området også har et godt kollektivtilbud i form av bussavganger i begge retninger Oslo-Drøbak, som korresponderer med ruten Drøbak-Ås-Ski-Vinterbro. Kommunen viser også til at planområdet ligger i akseptabel sykkelavstand fra Drøbak.

Kommunen opplyser at miljøsonen langs begge sider av E6 og riksvei 23 er på 150 meter. Arealene i denne sonen skal sikres mot vegtrafikkforurensning, samtidig som vegmiljøet skal beskyttes. Kommunen peker på at miljøsonen er generell og ikke tar hensyn til stedlige forhold.
I følge kommunen ivaretas stedlige forhold under regulering, noe som kan medføre behov for både økning og redusering av det generelle krav. Kommunen viser også til at reguleringsområdet på Horgen, i grensen mot E6, har en beliggenhet vesentlig høyere enn vegbanenivået på E6.
I reguleringsforslaget er det foreslått bestemmelser som setter forbud mot eksponering mot E6, og det settes av arealer for voller og vegetasjonsskjermer. Kommunen viser også til at bygge­grensen mot E6 er foreslått satt til 100 meter, som er i samsvar med Vegvesenets minimumskrav.

Statens vegvesen Region øst (SVRØ) har i brev av 14. april 2005 reist innsigelse til regulerings­plan for næringsområde Horgen. Begrunnelsen for å reise innsigelse er at reguleringsforslaget er i strid med statlige og regionale føringer og planer. I innsigelsen peker SVRØ bl.a. på prinsippet om å samle nye utbyggingsområder i tilknytning til etablert byggesone og etablerte knutepunkter. SVRØ viser i den sammenheng til Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, Akershus fylkesplan 2004-2007 og Follorådets intensjoner gjennom utviklingsavtale om areal- og samferdselsstrategier for Follo.

SVRØ viser til at de konkrete planene for næringsetablering innebærer inntil 400 arbeidsplasser, noe de definerer som en arbeidsplassintensiv bedrift. SVRØ mener at lokaliseringen bør skje i nærheten av kollektivtransportsystemet, slik at flest mulig arbeidsreiser kan foregå kollektivt. Dette forholdet mener man vanskelig kan tilfredsstilles på Horgen. SVRØ poengterer videre at Horgenkrysset på E6 ikke er bygd som et fullverdig kryss, og at det kun er mulig å kjøre i retning Oslo. Ut fra dette mener man lokaliseringen ikke er ideell og at de trafikale konsekvensene av planforslaget er mangelfullt utredet. Ut fra erfaringstall anslår SVRØ at den planlagte etableringen vil generere minimum 1000 kjøretøy pr døgn i årsgjennomsnitt.

I innsigelsen, basert på reguleringsplankart av 24. august 2004 med forslag til byggegrense mot E6 på 50 meter, vektlegger SVRØ også at arealbruken i planområdet kommer i konflikt med byggegrense/miljøsone fastsatt i gjeldende kommuneplan på 150 meter. SVRØ mener at byggegrensen langs E6 bør settes til minst 100 meter. I tilfelle reguleringsplanen stadfestes, krever SVRØ også at utformingen av krysset for atkomst fra fylkesveg 76 til planområdet må endres, jf håndbok 017 "Veg- og gateutforming".

SVRØ peker videre på at det fra før ikke er noen næringsvirksomhet i dette området, og mener det er nødvendig å se forslaget i sammenheng med øvrige næringsetableringer i kommunen og regionen. De mener at det burde vært gjort i forbindelse med kommuneplanrulleringen. SVRØ viser i den forbindelse til at det finnes ledige næringsområder i kommunen, avsatt i arealdelen til gjeldende kommuneplan.

Akershus fylkeskommune har ikke fremmet innsigelse til planen, men ga en fraråding av næringsetablering på Horgen fordi området ligger innenfor et regionalt viktig kulturlandskapsområde.

Mekling i saken ble avholdt 14. juni 2005 og 21. november 2005. Meklingen førte ikke til enighet. Saken ble derfor sendt Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i brev av 22. februar 2006 til Miljøvern­departementet anbefalt at innsigelsen fra Statens vegvesen Region øst tas til følge.

Fylkesmannen mener at det er behov for en helhetlig politikk på tvers av kommunegrensene i Follo, om framtidige næringsetableringer. Fylkesmannen mener at det ikke bør besluttes å lokalisere omfattende ny næringsvirksomhet utenfor de etablerte utbyggingsstrukturene uten at det foreligger en regional avklaring av hvor slike etableringer skal lokaliseres.

Fylkesmannen peker videre på at Horgen ligger innenfor et område som er vurdert som et regionalt viktig landbruks- og kulturlandskapsområde. Fylkesmannen anser at det å etablere ny virksomhet av denne karakter i dette området med stor sannsynlighet vil føre med seg en videre utvikling av området og derved legge et stort press på jordbruksarealer og kulturlandskap av høy verdi. Fylkesmannen viser i den sammenheng til nasjonalt mål om halveringen av avgang av verdifulle jordressurser innen 2010.

Befaring ble avholdt 24. april 2006 med representanter fra Frogn kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Statens vegvesen Region øst, Vegdirektoratet, Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet.

Samferdselsdepartementet (SD) har i brev av 22. mai 2006 til Miljøverndepartementet anbefalt at innsigelsen fra Statens vegvesen Region øst tas til følge. SD har innhentet faguttalelse fra Vegdirektoratet i saken, der direktoratet støtter innsigelsen. SD slutter seg til de vurderinger som er gjort av Statens vegvesen Region øst og Vegdirektoratet og konkluderer med at reguleringsplanen for Horgen verken er i tråd med rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging eller gjeldende kommuneplan. Gjennomføringen av planen vil også gi negative trafikale konsekvenser fordi Horgenkrysset ikke er, eller vil bli, et fullverdig utbygd kryss.

SD peker videre på at det bør tilstrebes klare grenser mellom bebygde områder og landbruks,- natur- og friluftsområder og at det bør legges vekt på å utnytte mulighetene for å øke utbyggingen i eksisterende byggesoner i by- og tettstedsområder. SD viser i den sammenheng til at det er et overordnet mål å begrense bilbruken. Nye utbyggingsområder bør derfor lokaliseres i tilknytning til etablerte byggesoner og ved eksisterende knutepunkter. SD mener at et eventuelt næringsområde ved Horgen vil ligge langt fra eksisterende byggesoner, og viser til at det i gjeldende kommuneplan for Frogn finnes ledige næringsarealer med mulighet for alternativ lokalisering av tiltaket.

Frogn kommune har i brev av 22. august 2006 til Miljøverndepartementet kommet med kritiske merknader til Samferdselsdepartementets vurderinger og konklusjon.

Miljøverndepartementets vurderinger

Miljøverndepartementets rolle i innsigelsessaker er å fatte endelig vedtak i plansaker der det er konflikt mellom kommunen og fylkeskommunen eller statlig sektormyndighet. Det må foreligge nasjonale eller viktige regionale interesser for at departementet skal kunne overprøve de lokalpolitiske prioriteringene. Avveining av ulike lokale interesser er foretatt gjennom den kommunale planprosessen og kommunestyrets behandling.

Miljøverndepartementet oppfatter at det er selve lokaliseringsspørsmålet som er det primære konfliktpunktet i saken. Planområdet er i dag uregulert, med status landbruks-, natur- og friluftsområde i gjeldende kommuneplan. Det er ingen næringsvirksomhet i området fra før.

Miljøverndepartementet har forståelse for at Frogn kommune ønsker å legge til rette for næringsetablering i kommunen. Departementet er imidlertid opptatt av at planlegging av nye arealer til næringsformål bør skje i forbindelse med revisjon av kommuneplanens arealdel og i tråd med nasjonale og viktige regionale interesser. Departementet viser i den forbindelse til at rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging er et statlig signal til kommuner og fylkeskommuner som gir føringer i forhold til deres planlegging. Departementet mener at reguleringsplanen er i strid med retningslinjenes pkt. 3.2, som blant annet sier at "Det bør tilstrebes klare grenser mellom bebygde områder og landbruks-, natur- og friluftsområder. En bør søke å samle naturinngrepene mest mulig." Reguleringsplanen legger opp til å etablere en næringssatelitt i et stort sammenhengende landbruks- og kulturlandskap, med nærhet til viktige natur-, kultur- og landskapskvaliteter i områdene omkring Frogn kirke og Årungen. Etablering av næringsområde på Horgen vil kunne skape et uheldig utbyggingspress på tilgrensende områder og i et lengre tidsperspektiv komme i konflikt med disse interessene.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging har som intensjon å legge til rette for en helhetlig arealplanlegging som resulterer i begrenset bilbruk. Ny trafikkgenererende virksomhet bør lokaliseres i tilknytning til etablert byggesone og nær eksisterende kollektivknutepunkter. Disse prinsippene er også forankret i Akershus fylkesplan 2004-2007 og Follorådets intensjoner gjennom utviklingsavtale om areal- og samferdselsstrategier for Follo.

Frogn kommune viser til ABC-prinsippet for lokalisering av næringsvirksomhet, der sammenhengen mellom areal og transport i forhold til tilbud på næringsarealer og etterspørsel etter transport, står sentralt. Miljøverndepartementet er enig med Frogn kommune i at lagervirksomhet ofte er riktig å lokalisere i nærheten av hovedvegnettet, forutsatt at det ikke er en arbeidsplassintensiv virksomhet. Den aktuelle reguleringsplanen legger til rette for etablering av bransjesenter for bedrifter innen innredningsbransjen. Dette innebærer et stort antall arbeidsplasser, slik at denne forutsetningen ikke er tilfredsstilt.

Miljøverndepartementet er for øvrig enig med Samferdselsdepartementet i at næringsetablering på Horgen også vil være trafikalt uheldig, fordi Horgenkrysset på E6 verken er eller vil bli bygd som et fullverdig kryss.

Miljøverndepartementet er kjent med at Frogn kommune parallelt med reguleringsplanen for Horgen arbeider med revisjon av kommuneplanens arealdel, der det legges opp til å endre planområdets arealstatus i tråd med reguleringsforslaget. Departementet forutsetter at kommunen legger avgjørelsen i denne innsigelsessaken til grunn for det videre arbeidet med kommuneplanrevisjonen.

På bakgrunn av ovenstående mener Miljøverndepartementet at det ikke er grunnlag for å stadfeste reguleringsplan for næringsområde Horgen.

Vedtak

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 finner departementet ikke å kunne stadfeste Frogn kommunestyres vedtak 28. november 2005 om reguleringsplan for næringsområde Horgen.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.

Saksdokumentene følger vedlagt i retur.

Med hilsen
Helen Bjørnøy

Kopi:
Frogn kommune
Akershus fylkeskommune
Statens vegvesen Region øst
Vegdirektoratet
Samferdselsdepartementet