• Meld. St. 24 (2014-2015)

Høringsbrev - Rammevilkår for lokalradio i forbindelse med digitaliseringen av radiomediet

1. Digitalradiomeldingen

I henhold til Meld. St. 8 (2010-2011) Digitalisering av radiomediet (digitalradiomeldingen) skal regjeringen i løpet av 2015 avgjøre om det riksdekkende FM-nettet skal slukkes i 2017 eller i 2019.

I digitalradiomeldingen ble det forutsatt at de fleste og minste lokalradioaktørene vil kunne få anledning til å fortsette å sende på FM, men at hensynet til like konkurransevilkår tilsier at større, kommersielle lokalradioer slukker FM-signalene samtidig med konkurrentene i Radio Norge og P4. I stedet for å konkretisere nærmere hvilke kategorier av lokalradioer som må digitaliseres og hvilke lokalradioer som skal ha anledning til å fortsette på FM, la meldingen opp til at departementet skal legge frem saken for Stortinget i 2015.

Meldingen la videre opp til at departementet i 2015 skal komme tilbake til Stortinget med et opplegg for å legge til rette for mindre lokalradioer i Lokalradioblokka i DAB-nettet.

Departementet vil i løpet av våren 2015 legge frem en stortingsmelding om lokalradio.

2. Tema for høringen

Departementet vil i dette høringsnotatet redegjøre for forslag til rammevilkår for lokalradiosektoren etter en slukking av FM-nettet i 2017 eller 2019. Dette omfatter følgende hovedspørsmål:

• Hvilke lokalradioer bør kunne fortsette å sende i FM-nettet etter slukking i 2017/2019?
• Hvordan kan det legges til rette for digitalisering av lokalradiosektoren?
• Hvilke rammevilkår skal gjelde for den delen av lokalradiosektoren som får fortsette på FM?

3. Hvilke lokalradioer må slukkes i 2017 eller 2019?

3.1 Digitalradiomeldingen

I digitalradiomeldingen heter det: ”Dei minste lokalradioane bør få høve til å vidareføre FM-tilbodet også etter 2017. Dette er i tråd med britiske styresmakters handtering av lokalradiosektoren, der såkalla «community radios» vil få halde fram i FM også utover planlagd dato for sløkking av FM-sendarane. Samstundes må det vektleggjast at omsynet til like konkurransevilkår tilseier at større, kommersielle lokalradioar blir behandla likt med riksdekkjande kommersielle radioar som P4 og Radio Norge. Truleg opererer dei største kommersielle lokalradioane i nokon grad på same marknad som Radio Norge og P4, det vil seie at dei konkurrerer om dei same annonseinntektene. Styresmaktene bør derfor syte for at desse aktørane får mest mogleg like og rettferdige konkurransevilkår. Etter departementets syn vil det derfor ikkje vere forsvarleg å avvikle dei riksdekkjande FM-sendingane utan at dei største lokalradioane også blir digitaliserte.”

Departementet har bedt Medietilsynet om å kartlegge konkurranseforholdene i lokalradiomarkedet og utarbeide et forslag til hvilke lokalradioer som bør få anledning til å  fortsette på FM, og hvilke lokalradioer som må avvikle sine FM-sendinger i forbindelse med slukkingen av FM-nettet i 2017/2019.

3.2 Hvilke områder bør omfattes av slukkingen?

Medietilsynets foreslår i delrapport I (se vedlegg) at ingen allmennradioer eller 24/7-radioer skal kunne fortsette på FM i følgende konsesjonsområder:

• 03‐01 Oslo 
• 03‐02 Stor‐Oslo (Oslo, Lørenskog, Sørum, Fet, Rælingen, Enebakk, Skedsmo, Nittedal, Aurskog‐Høland og Gjerdrum fra Akershus)
• 02-04 (Nesodden)
• 12‐05 (Bergen)
• 12-08 (Askøy)
• 11‐03 Stavanger (Stavanger, Sola og Randaberg)
• 15‐03 Trondheim (Trondheim, Melhus, Skaun, Klæbu samt Leksvik fra Nord‐Trøndelag)

Medietilsynet har blant annet begrunnet dette slik:

”Radioene som per i dag har konsesjon på disse sendernettene ansees å være i konkurranse med de nasjonale radiokanalene. Sendernett avsatt til ikke‐kommersiell radiodrift (nisjeradio) i disse områdene omfattes ikke av forslaget. De øvrige sendernettene i andre konsesjonsområder i Norge bør fortsatt kunne disponeres til radiodrift på FM etter slukkedatoen ettersom lokalradioene i disse områdene ikke er i direkte konkurranse med de riksdekkende aktørene”

For nærmere omtale og begrunnelse vises det til Medietilsynets rapport. Av tilsynets rapport fremgår det at Digitalradio Norge i tillegg til disse områdene, har foreslått at FM blir avviklet for lokalradiosektoren i det sentrale østlandsområdet hvor Drammen særlig har vært nevnt. Norsk Lokalradioforbund har ifølge tilsynets rapport foreslått at alle lokalradiokonsesjonærer får fortsette å sende på FM-nettet etter 2017/2019.

I lys av at digitalradiomeldingen slo fast at større kommersielle lokalradioer av konkurransehensyn bør slukkes samtidig med rikskanalene i 2017 eller 2019, ber departementet om høringsinstansenes synspunkter på hvilke lokalradioer som bør omfattes av FM-slukkingen.

3.3 Bør slukkingen også omfatte nisjeradiokonsesjonærene i de områdene som eller skal slukkes?

Medietilsynet har i sin rapport vurdert om også nisjeradioene i de ovenfor nevnte områdene bør avvikle sine FM-sendinger. Med henvisning til signalene i digitalradiomeldingen og utformingen av oppdraget hvor det legges opp til en vurdering av økonomi og konkurranseforhold, har tilsynet konkludert med at konsesjonene til nisjeradioene bør opprettholdes i områdene hvor 24/7- og allmennradioene må avvikle sine FM-sendinger.

Departementet viser til at Digitalradio Norge har lansert en løsning hvor også konsesjonene til nisjeradio avvikles i disse områdene. Ifølge Digitalradio Norge har leiekostnadene for å sende på Lokalradioblokka i DAB-nettet blitt svært lave og kostnadene vil bli enda lavere dersom flere radiokanaler deler sendetiden, slik nisjeradioer på FM må gjøre.

Departementet antar at det vil kunne være krevende for ikke-kommeriselle nisjekonsesjonærer å fortsette sin virksomhet alene i et FM-nett som ellers er helt uten innhold. Det vises videre til at nisjekonsesjonærene så langt har delt nettet med en allmennradio som har hatt anleggskonsesjon og hatt ansvaret for å drifte senderanlegget. Dersom nisjeradioene skal fortsette alene må en av nisjeradiokonsesjonærene ta på seg dette ansvaret. Dersom hensynet til de minste lokalradiokanalene kan ivaretas på en god måte i DAB-nettet, kan det tale for at også nisjeradioenes FM-sendinger avvikles i de områder som skal slukkes. Det vises for øvrig til Medietilsynets forslag til modell for å sikre mindre ikke-kommersielle lokalradioer tilgang til DAB-nettet, jf delrapport II.

En slukking som også omfatter nisjeradioene forutsetter imidlertid at det eksisterer et DAB-nett i de områdene som slukkes. Per i dag er DAB-nettet ikke bygd godt nok ut til at dette er tilfellet. Det vises til at det så langt kun har vært åpnet for å gi konsesjoner i Lokalradioblokka i en prøveperiode med varighet fra 1. januar 2013 til 31. desember 2016. Ifølge et bransjeinnspill av 25. august 2014 fra Digitalradio Norge vil det imidlertid mest sannsynlig være etablert lokale DAB-nett i alle de største byene og det sentrale østlandsområdet samt på enkelte andre steder innen 2017. Departementet har for øvrig bedt Medietilsynet om forslag til regulatoriske tiltak for å forhindre at kommersielle aktører omgår slukkingen ved å bruke nisjeradioers sendetid i de områdene som slukkes. Det vises til tilsynets delrapport I.

På denne bakgrunn ber departementet om høringsinstansenes syn på om også nisjeradioene bør pålegges å slukkes i de områdene som i punkt 3.2 foreslås slukket og tilsynets øvrige forslag.

4. Virkemidler for å legge til rette for lokalradio i DAB-nettet

Samtidig som det legges til rette for at store deler av lokalradiosektoren kan fortsette på FM etter at øvrige kanaler har avviklet sine FM-sendinger, mener departementet at det bør vurderes om det er behov for regulatoriske tiltak for å legge til rette for lokalradiosektoren i DAB-nettet.

DAB-nettet er delt inn i ulike frekvensblokker. Dette omfatter regionblokka som disponeres av NRK, Riksblokk I og II som disponeres av kommersiell riksdekkende radio og Lokalradioblokka som er planlagt for lokalradio og delt inn i 37 forskjellige regioner. I samsvar med digitalradiomeldingen er utbyggingen av DAB-nettet aktørstyrt. I dag er det tildelt anleggskonsesjon i 17 av 37 regioner i Lokalradioblokka i DAB-nettet og et lokalt DAB-nett er ifølge Medietilsynet i drift i følgende regioner: Region 1 (Østfold), Region 3 (Akershus - som i realiteten også dekker Oslo. I tillegg er det opprettet en egen region for Oslo, region 2, men her er Lokalradioblokka ikke utbygd.), Region 4 (Solør, Hedmarken) og Region 17 (Haugaland). To nett er under utbygging: Region 11 (Grenland, Drangedal) og Region 12 (Vest-Telemark).

Som ledd i oppfølgingen av digitalradiomeldingen har departementet bedt Medietilsynet om i samråd med Post- og teletilsynet å utarbeide et forslag til virkemidler for å legge til rette for lokalradio i DAB-nettet. I rapporten har tilsynet sett på tre forhold:

1. Forslag til overordnet modell for tildeling av anleggskonsesjoner og frekvenstillatelser i Lokalradioblokka.
2. Forslag til modell for å sikre mindre, ikke-kommersielle lokalradioer reell tilgang til Lokalradioblokka.
3. Forslag til modell for tilgang til Lokalradioblokka for øvrige aktører.

Departementet viser til Medietilsynets delrapport II (se vedlegg) og tilsynets forslag og presentasjon av alternativer og ber om høringsinstansenes syn.

5. Utlysning eller forlengelse av konsesjonsperioden på FM

5.1 Innledning

Kringkastingsforskriften § 7-2 første ledd fastslår at konsesjoner for drift av lokalradio gis for en periode på syv år. Av konsesjonsvilkårene til dagens konsesjonærer fremgår det at konsesjonene løper til 1. januar 2017. Utløpet av konsesjonsperioden samsvarer således med første mulige slukkedato iht. digitalradiomeldingen.

5.2 Ny utlysning eller forlengelse

Prinsippet om aktørstyrt utbygging av DAB-nettet innebærer at det kan gå noe tid fra Lokalradioblokka blir bygd ut i de forskjellige delene av landet og at en ikke har noen garanti for at et DAB-nett for lokalradio vil bli bygd ut i alle regioner. Dette kan tilsi at det bør etableres rammevilkår av en viss varighet for konsesjonene som fortsetter på FM og at de kommersielle konsesjonene derfor bør lyses ut for en ny syvårsperiode.

Andre momenter taler mot å foreta en ny utlysning for en ny syvårsperiode. Frem til slukkingen er gjennomført vil det trolig fortsatt være en betydelig usikkerhet blant aktørene i lokalradiosektoren om fremtidig teknologivalg. Departementet antar at det i denne perioden vil kunne skje store endringer i lyttervanene når NRK, Radio Norge og P4 forsvinner fra FM-nettet. Dette vil kunne føre til at flere lokalradioer ønsker å digitaliseres og at utbyggingen av Lokalradioblokka i DAB-nettet skyter fart. Det kan derfor være uheldig at myndighetene kort tid før slukkingen er gjennomført, lyser ut analoge lokalradiokonsesjoner for en ny syvårsperiode. Et alternativ vil derfor være å forlenge konsesjonene. For eksempel kan konsesjonene forlenges med tre år etter at slukkingen er gjennomført i 2017 eller 2019.  En slik forlenging vil naturlig nok ikke omfatte lokalradioene som slukkes iht. punkt 3.2 og 3.3.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på om konsesjonene som får fortsette på FM bør lyses ut på nytt eller om konsesjonene bør forlenges.

5.3 Tildelingskriterier ved en evt. ny utlysning

Under forutsetning av at konsesjonene som får fortsette på FM lyses ut på nytt, oppstår spørsmålet om hvilke tildelingskriterier som skal gjelde.

Tildeling av innholdskonsesjoner, anleggskonsesjoner og frekvenstillatelser skjer i en samordnet prosess med frekvensmyndighetene. Departementet viser til at gjeldende tildelingskriterier og Medietilsynets forslag til modell for tildeling av innholdskonsesjoner i Lokalradioblokka, innebærer at det ikke vil stilles innholdskrav i DAB-nettet. Dette tilsier at skjønnhetskonkurranse basert på innhold heller ikke bør benyttes som tildelingsmetode i FM-nettet.

Departementet foreslår at konsesjonene bør tildeles til søkere som oppfyller minstekrav til faglige og økonomiske forutsetninger for forsvarlig drift av konsesjonen og for å gjennomføre prosjektet i samsvar med søknaden. Dersom det er mer enn en søker (etterspørselsoverskudd) bør konsesjonen tildeles ved auksjon eller loddtrekning.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på hvilken tildelingsmetode som vil være mest hensiktsmessig, dersom det skulle bli aktuelt med ny utlysning.

5.4 Konsesjonsspesifikke krav ved en evt. forlengelse

Under forutsetning av at gjeldende konsesjoner forlenges, oppstår spørsmålet om de konsesjonsspesifikke kravene som ble benyttet ved forrige tildeling bør bortfalle. De kommersielle konsesjonene ble ved forrige konsesjonstildeling tildelt etter en skjønnhetskonkurranse hvor deltakerne konkurrerte etter tre forhåndsdefinerte kriterier:

• Lokalt innhold i antall minutter utover minstekravet om å sende minst 30 minutter nyhets- og aktualitetsstoff med tilknytning til konsesjonsområdet, jf. kringkastingsforskriften § 7-7
• Forpliktende løfter om lokal tilstedeværelse
• Eiermessig mangfold

Det vises til at mange lokalradiokonsesjonærer vil ha utgifter til dobbeltdistribusjon i overgangsperioden. Hensynet til en plattformnøytral regulering kan også tilsi at innholdskravene i FM-nettet bør avvikles ettersom det ikke vil bli stilt noen slike krav i DAB-nettet. Dette legger til rette for at aktørene i lokalradiosektoren isteden bruker sine ressurser på digitaliseringen. På den andre siden kan hensynet til aktører som ikke nådde opp ved forrige konsesjonsutlysning tale mot en slik løsning.

6. Rammevilkår for lokalradioer som fortsetter på FM

6.1 Særskilte inntektsgrenser for nisjeradioer

Kringkastingsforskriften § 7-2 femte ledd fastslår at nisjeradioer kan ha inntil kroner 135 000,- i reklame- og sponseinntekter per driftsår, eller maksimalt 40 prosent av virksomhetens samlede inntekter i driftsåret. Nisjeradioer har videre et forbud mot utbetaling av utbytte til eierne. Formålet med begrensningene er å skille mellom kommersiell og ikke-kommersiell lokalradiovirksomhet.

Ettersom nisjekonsesjonærene må finne seg i å dele sendetid med andre konsesjonærer vil det normalt være begrenset interesse for slike konsesjoner fra kommersielle aktører. I mer befolkningstette områder kan det ikke utelukkes at aktører som ikke har vunnet frem i en auksjon eller loddtrekning til de kommersielle konsesjonene, søker nisjekonsesjon og betaler de andre nisjekonsesjonærene for å benytte sendetiden alene.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på nivået og behovet for slike grenser.

6.2 Krav til nyhets- og aktualitetsstoff med tilknyting til konsesjonsområdet

Ved å benytte auksjon eller loddtrekning som tildelingsmetode, jf punkt 5.3 eller ved å slette de konsesjonsspesifikke krav, jf punkt 5.4, vil aktørene ikke lenger være forpliktet til å tilby et visst antall minutter med lokalt innhold. Dette åpner for at ressursene og radiokonseptene kan utvikles slik den enkelte konsesjonær finner det formålstjenlig og innebærer en betydelig forenkling for aktørene i bransjen. Av samme grunn mener departementet at det bør vurderes om det fortsatt er behov for regelen om at de kommersielle radiokonsesjonærene skal sende nyhets- og aktualitetsstoff med tilknytning til konsesjonsområdet, jf. kringkastingsforskriften § 7-7.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om å avvikle FM-sendingene til større kommersielle lokalradioer i 2017 eller 2019 avhenger av sendekostnadene for lokalradio i DAB-nettet. Ifølge opplysninger fra Digitalradio Norge ligger kostnadene per kanal mellom 4000 til 7000 kroner per måned i de områdene hvor det allerede er bygd ut et DAB-nett. I lys av dette antas det at avviklingen vil ha begrensede økonomiske konsekvenser for de lokalradioene som må avvikle sine FM-sendinger.

Departementet antar at forslagene om å fjerne innholdskravene og liberalisering av rammevilkårene for lokalradiosktoren vil ha positive økonomiske konsekvenser for aktørene i lokalradiomarkedet og kunne redusere behovet for tilsyn med sektoren.

8. Høringen

Kulturdepartementet sender med forslagene i dette brevet samt Medietilsynets delrapporter på alminnelig høring. Medietilsynets rapporter og liste over høringsinstanser er tilgjengelig på http://www.regjeringen.no/nb/dep/kud/dok/hoeringer.

Instanser som ikke er nevnt på høringslisten kan også gi høringsuttalelse. Vi ber adressatene vurdere om høringsdokumentene bør forelegges underliggende organer eller andre som ikke er oppført på adressatlisten.

Høringsfristen er 15. januar 2015. Høringsuttalelser sendes fortrinnsvis per e-post til postmottak@kud.dep.no, eventuelt som vanlig post til Kulturdepartementet, Postboks 8030 Dep, 0030 Oslo.

Med hilsen                                                                        

Øyvind Christensen (e.f.)
avdelingsdirektør

Anders Huitfeldt
seniorrådgiver

Vedlegg: Medietilsynets rapport om lokalradio september 2014