Høringsbrev

Høring – endring i utlendingsforskriften (engangsløsning for lengeværende barn)

1 Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet sender med dette på høring forslag om en midlertidig bestemmelse i utlendingsforskriften, i medhold av lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 38 sjette ledd. Bestemmelsen gjennomfører en engangsløsning for en gruppe barn som har oppholdt seg i Norge i lengre tid uten oppholdstillatelse (heretter omtalt som «lengeværende barn»). Engangsløsningen ble varslet i samarbeidsavtalen mellom Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Fremskrittspartiet inngått 30. september 2013, og nærmere omtalt i den konkretiserte avtalen av 28. februar 2014.

Det tas sikte på at forskriftsbestemmelsen skal tre i kraft 1. juli 2014. Bestemmelsen vil gjelde for barn som per 30. september 2013 hadde oppholdt seg i Norge i minst tre år, og disse barnas nærmeste familie. De nærmere vilkårene er omtalt nedenfor. Bestemmelsen omfatter en avgrenset gruppe, og den vil bli opphevet når aktuelle saker er ferdigbehandlet.

Det tas forbehold om at Stortinget gir sin tilslutning til inndekningen av de økonomiske konsekvensene av engangsløsningen (se punkt 4).

Liste over høringsinstanser følger vedlagt. Høringsinstansene bes vurdere om forslaget også bør forelegges underordnede organer. Eventuelle merknader til forslaget bes sendt Justis- og beredskapsdepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8005 Dep, 0030 Oslo, innen 23. mai 2014.

Det bes om at uttalelser i tillegg sendes på e-post (i word-format, ikke som pdf-fil) til Tonje A. Falch-Nevand, tonje.falch-nevand@jd.dep.no. Spørsmål kan rettes til rådgiver Tonje A. Falch-Nevand, tlf. 22 24 53 72 eller rådgiver Sigurd Bordvik, tlf. 22 24 52 04.

2 Bakgrunn

Det er i dag mange barn som har bodd lenge i Norge uten oppholdstillatelse. Dette er en uheldig situasjon, ikke bare for barna og deres familier, men også for samfunnet som helhet. Departementet foreslår derfor en midlertidig forskriftsbestemmelse som innebærer at en gruppe lengeværende barn og deres familier – som et engangstilfelle – får oppholdstillatelse i Norge. Engangsløsningen er ikke et generelt «amnesti» for barn uten oppholdstillatelse i Norge; den vil omfatte familier som fyller bestemte vilkår.

Som nevnt har engangsløsningen sitt utgangspunkt i samarbeidsavtalen mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre om utlendingsfeltet, punkt C. Avtaleteksten ble gjengitt i regjeringens politiske plattform av 7. oktober 2013, og lyder:

«C: Engangsløsning for langtidsboende barn og deres familier fra land med returavtale
 
Definisjon av tid: Utgangspunktet for tidsregningen er når søknaden om opphold første gang ble levert for barnet eller når barnet ble født. Hvis det er dokumentert at barnet i perioden har opphold seg i utlandet, skal denne tiden trekkes fra.
 
Hvor bor barnet/familien: Vilkåret er at barnet bor i mottak eller på annen måte kan dokumentere opphold i Norge.
 
Status: Engangsløsningen gjelder de som ikke har en tillatelse, ved at de har fått et endelig avslag, og de som ikke har en ferdigbehandlet sak på en gitt dato.
 
Engangsløsningen gjelder barn og deres familie (foreldre og enslige søsken under 18 år som oppholder seg sammen med barnet) hvor det er mer enn tre år siden søknad om asyl. Forutsetningen er at foreldrene som hovedregel medvirker til å avklare sin identitet. De må komme fra land med returavtale og søknaden må være registrert før returavtalen trådte i kraft.» 

Forslaget departementet nå fremmer, er i tråd med det utkast til forskriftstekst som fremkommer i den konkretiserte samarbeidsavtalen av 28. februar 2014.

3 Departementets forslag

3.1 Hvem som omfattes av engangsløsningen
Forskriftsbestemmelsen vil gjelde for barn som per 30. september 2013 hadde oppholdt seg i Norge i minst tre år, og som fortsatt oppholder seg i Norge. Det er en forutsetning at barnet eller barnets foresatte har søkt om beskyttelse (asyl), jf. utlendingsloven § 28. Både barn i barnefamilier og enslige, mindreårige asylsøkere vil være omfattet. Barn som fyller vilkårene for beskyttelse eller som har oppholdstillatelse i Norge fra før, omfattes ikke.

Det er et vilkår at barnet bor i Norge på vedtakstidspunktet. Dette innebærer at barnet må bo på mottak eller at det på annen måte kan dokumenteres at barnet oppholder seg i riket. Opphold kan dokumenteres f.eks. ved en registrert, privat adresse i Norge eller ved å fremvise bekreftelse fra barnehage, skole o.l. Også den tidligere oppholdstiden må kunne dokumenteres tilfredsstillende.

Barnets oppholdstid, som altså må ha vært minst tre år per 30. september 2013, beregnes fra det tidspunkt asylsøknaden ble innlevert eller barnet ble født i Norge. Senere, kortvarig oppholdstid utenfor Norge skal trekkes fra, men innebærer i utgangspunktet ikke at oppholdstiden i Norge «nullstilles».

Dersom et barn gis oppholdstillatelse etter forskriften, skal oppholdstillatelse i utgangspunktet også gis til barnets foreldre og enslige (i betydningen ugifte), mindreårige søsken i Norge. Det er et vilkår at aktuelle familiemedlemmer bor sammen med barnet.

Departementet understreker at utlendingsforvaltningen ikke på eget initiativ vil gjenoppta saker hvor det foreligger endelig vedtak. I slike tilfeller må det følgelig leveres en omgjøringsanmodning for at saken skal behandles etter den midlertidige forskriftsbestemmelsen som foreslås her. Aktuelle saker som ikke er ferdigbehandlet, vil imidlertid bli vurdert etter bestemmelsen på utlendingsforvaltningens initiativ.

3.2 Nærmere vilkår for oppholdstillatelse
Forskriftsbestemmelsen gjelder bare for barn som kommer fra et land Norge har returavtale med. Videre er det et vilkår at returavtalen trådte i kraft etter at barnets asylsøknad ble registrert (eller etter at barnet ble født i Norge dersom barnet ble født etter at foreldrene søkte om beskyttelse). Det bemerkes at familier hvor foreldrene søkte asyl før returavtalens ikrafttredelse, men barnet ble født etter ikrafttredelsen, ikke vil være omfattet av forslaget. Liste over land med returavtale og avtalenes ikrafttredelsesdato følger vedlagt.

Oppholdstillatelse kan bare gis dersom foreldrene medvirkertil å avklare sin og barnets identitet eller den enslige, mindreårige asylsøkeren selv medvirker til å avklare sin identitet, jf. utlendingsloven § 83 og forskriftens § 17-7. Dersom en mindreårig asylsøker reiser til Norge uten foreldre, men med andre slektninger eller foresatte, vil disse ha ansvaret for å avklare identiteten til barnet. Det presiseres at andre slektninger enn barnets foreldre og ugifte, mindreårige søsken ikke omfattes av engangsløsningen.

Vilkåret om medvirkning til identitet innebærer at familien eller den enslige, mindreårige asylsøkeren må ha medvirket til å avklare sin identitet på og under hele tidspunktet for behandling av saken om oppholdstillatelse i henhold til engangsløsningen. Oppholdstillatelse kan altså gis til tross for tidligere mangel på medvirkning, feilaktige opplysninger om identitet og/eller opprinnelsesland, falske identitetspapirer o.l. Utlendingsmyndighetene må i hver enkelt sak foreta en nåtidsvurdering av familiemedlemmenes eller den enslige mindreåriges medvirkning. Kravet må anses oppfylt dersom de gjør det som står i deres makt for å avklare identitet.

Det samme kravet til dokumentert identitet som gjelder for øvrige tillatelser etter utlendingsloven § 38, jf. forskriftens § 8-12, vil også gjelde i saker etter engangsløsningen. Det er følgelig som hovedregel et vilkår for oppholdstillatelse at utlendingen fremskaffer dokumentasjon på identitet. Unntak gjelder dersom det er mest sannsynlig at den oppgitte identiteten er riktig, og dokumentasjon på identitet enten er umulig å fremskaffe eller ikke kan kreves, jf. forskriftens § 8-12 første ledd. Videre kan det gis tillatelse «i andre tilfeller enn nevnt i første ledd», jf. annet ledd.

Departementet understreker at engangsløsningens krav om medvirkning til identitetsavklaring er et selvstendig vilkår som må vurderes uavhengig av forskriftens § 8-12. For eksempel kan utlendingen ha gjort sitt ytterste for å avklare identitet, og dermed innfridd medvirkningskravet, men likevel ikke har lykkes med å fremskaffe dokumentasjon. I så fall er engangsløsningens vilkår oppfylt, men det skal som hovedregel ikke gis oppholdstillatelse med mindre unntaksreglene i forskriftens § 8-12 kommer til anvendelse.

Departementet foreslår heller ikke noen særskilt regulering av spørsmålet om begrensninger i tillatelser gitt i medhold av engangsløsningen. Lovens § 38 femte ledd gjelder som ellers. Eksempelvis kan det gis tillatelser som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller familieinnvandring. Også her bemerkes det at medvirkningsplikten etter engangsløsningen har selvstendig betydning. Det kan f.eks. gjenstå «tvil om utlendingens identitet» etter § 38 femte ledd, slik at det vil være aktuelt å gi en begrenset tillatelse, selv om utlendingen etter beste evne har medvirket til å avklare sin identitet.

Det skal ikke gis oppholdstillatelse til en forelder eller søsken dersom særlige grunner taler imot. Slike særlige grunner kan f.eks. være at utlendingen kan utelukkes fra retten til å bli anerkjent som flyktning (eksklusjon), jf. lovens § 31, eller ved svært grove brudd på utlendingsloven. I utgangspunktet er imidlertid ikke brudd på utlendingsloven, f.eks. ulovlig opphold eller arbeid, diskvalifiserende. Når det gis oppholdstillatelse på grunnlag av forskriftsbestemmelsen, vil det følgelig heller ikke være aktuelt å fatte vedtak om utvisning etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav a (brudd på utlendingsloven). Eventuelle eksisterende utvisningsvedtak i medhold av denne bestemmelsen forventes opphevet dersom det gis tillatelse i medhold av engangsløsningen.

Det skal imidlertid ikke gis oppholdstillatelse til en utlending – verken barn eller familiemedlem – som kan utvises etter utlendingsloven § 66 første ledd bokstav b, c eller e eller § 126 annet ledd, dvs. utvisning grunnet kriminalitet eller grunnleggende nasjonale interesser. Med «kan utvises» menes at de objektivene vilkårene for utvisning etter de nevnte bestemmelsene foreligger. Det er ikke en forutsetning at utvisning faktisk finner sted, og det er ikke nødvendig å ta stilling til om utvisning ville være et forholdsmessig tiltak, jf. lovens § 70 og § 126 tredje ledd.

Dersom vilkårene i den midlertidige forskriftsbestemmelsen (og regelverket for øvrig) er oppfylt, skal det gis oppholdstillatelse i medhold av engangsløsningen. Det skal altså ikke foretas en avveining av barnets interesser mot innvandringsregulerende hensyn, slik som i andre saker etter lovens § 38.

Departementet bemerker imidlertid at innvandringsregulerende hensyn er relevante for den nærmere fortolkningen av det ovennevnte vilkåret om at oppholdstillatelse ikke skal gis til en forelder eller søsken dersom det foreligger «særlige grunner» som taler imot. Det skal imidlertid ekstraordinære omstendigheter til for å utgjøre særlige grunner når de øvrige vilkårene er oppfylt.

Engangsløsningen legger ikke føringer for hvordan øvrige saker skal vurderes, og vilkårene i engangsløsningen er ikke veiledende for andre saker. At et barn ikke faller inn under engangsløsningen, er ikke til hinder for at barnet etter alminnelig praksis kan gis oppholdstillatelse på annet grunnlag.

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

4.1 Bosetting
Personer som får opphold i medhold av engangsløsningen og som oppholder seg i statlige mottak kan velge å flytte fra mottaket til en kommune på egenhånd, eller de kan bosette seg i en kommune ved hjelp fra staten ved Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

4.2 Introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap
Personkretsen for rett og/eller plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven er i dag avgrenset til innvandrere som har fått innvilget oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold, jf. lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) §§ 2 og 17.

4.3 Tilskudd
Det utbetales integreringstilskudd til kommunene for flyktninger som bosetter seg i en kommune ved hjelp fra IMDi eller på egenhånd. Tilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter ved bosetting og integrering i bosettingsåret og de fire neste årene.

Det utbetales tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer i målgruppen for rett og/eller plikt til opplæring. Formålet med tilskuddordningen er å sikre at kommunene tilbyr opplæring, slik at personene lærer tilstrekkelig norsk de første årene i landet til at de kan fungere i yrkes- og samfunnslivet.

4.4 Konsekvenser av forslaget
Det understrekes at det er stor usikkerhet knyttet til hvor mange engangsløsningen vil omfatte. Antallet vil ikke kunne være kjent før alle sakene er individuelt behandlet. Basert på usikre anslag med mange forbehold vil engangsløsningen kunne omfatte om lag 130 barn. Dersom dette legges til grunn, vil ordningen totalt, dvs. inkludert foreldre og mindreårige søsken som bor sammen med barnet, kunne omfatte om lag 315 personer. Vi gjentar imidlertid at det er usikkert hvor mange ordningen faktisk vil omfatte, men nedenfor redegjør vi for de økonomiske konsekvensene dersom disse anslagene legges til grunn.

Engangsløsningen innebærer at flere personer skal bosettes i kommunene. Disse personene vil da inngå i «bosettingskøen» sammen med andre som venter på bosetting. Integreringstilskudd utbetales til kommunene etter bosetting. Slik bosettingssituasjonen er i dag, vil ikke kommunene bosette flere totalt innenfor dagens rammer. Legges anslaget over til grunn, tilsvarer dette nærmere 220 mill. kroner i integreringstilskudd fordelt over fem år. Det er usikkerhet knyttet til forutsetningene for anslaget. Når disse personene bosettes i en kommune vil det innebære reduserte utgifter til asylmottak.

Enslige, mindreårige asylsøkere som omfattes av engangsløsningen vil i tillegg utløse særskilt tilskudd ved bosetting av enslige, mindreårige flyktninger. I 2014 er tilskuddet på 185 400 kroner per år. Tilskuddet utbetales fra bosettingstidspunktet til og med det året den enslige mindreårige fyller 20 år. Dersom kommunene iverksetter barnevernstiltak for enslige, mindreårige asylsøkere og flyktninger, kan kommunene få refundert 80 % av utgiftene utover den kommunale egenandelen. Det er lagt til grunn at et fåtall enslige mindreårige omfattes av engangsløsningen.

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap utbetales når en person er i målgruppen for rett og plikt eller rett til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det forutsettes at personer over 16 år som omfattes av engangsløsningen er i målgruppen for opplæring. Det er imidlertid usikkerhet knyttet til hva slags tillatelse disse personene vil få. Det er her lagt til grunn at i overkant av 180 personer vil utløse tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Tilskuddet utbetales over tre år og vil til sammen utgjøre rundt 22 mill. kroner.

Engangsløsningen vil medføre utgifter til saksbehandling i Utlendingsnemnda (UNE). Videre vil engangsløsningen kunne ha konsekvenser for utgiftene til asylmottak. Om lag 270 av personene som vil kunne bli påvirket av løsningen, bodde per februar 2014 i mottak. Dersom det legges til grunn at disse vil bli boende i mottak, vil dette medføre om lag 180 mill. kroner i utgifter til mottak over fem år, og i tillegg utgifter til barnehage og aktiviteter for barn. Dette er utgifter som faller bort dersom personene bosettes. Uten engangsløsningen skulle disse personene ha returnert til hjemlandet eller flyttet ut av mottak av andre årsaker i løpet av nevnte femårsperiode, og innsparingen vil derfor i realiteten bli noe lavere.

Dersom personene gis en ordinær tillatelse, vil dette gi rett til familieinnvandring. Det er vanskelig å si noe om hvor mange ekstra familieinnvandringer engangsløsningen vil medføre, og dermed hvilke økonomiske konsekvenser dette eventuelt vil ha.

5 Forslag til forskriftsbestemmelse

§ 8-13. Midlertidig bestemmelse om oppholdstillatelse til lengeværende barn 

     Det skal gis oppholdstillatelse etter lovens § 38 til barn som har søkt beskyttelse (asyl) etter lovens § 28 og som per 30. september 2013 hadde minst tre års oppholdstid i Norge. Det er en forutsetning at
     a)     barnet bor i Norge uten oppholdstillatelse,
     b)     Norge har returavtale med barnets hjemland, og
     c)     returavtalen trådte i kraft etter at asylsøknaden ble levert eller barnet ble født i Norge.

     Oppholdstiden beregnes fra det tidspunkt søknad om beskyttelse ble levert eller barnet ble født i Norge. Senere oppholdstid utenfor Norge skal trekkes fra.

     Dersom det gis oppholdstillatelse etter første ledd, skal også barnets foreldre og enslige søsken under 18 år gis oppholdstillatelse etter lovens § 38, med mindre særlige grunner taler imot. Det er et vilkår at vedkommende bor sammen med barnet.

     Oppholdstillatelse etter første og tredje ledd skal bare gis dersom foreldrene medvirker til å avklare sin og barnets identitet, jf. § 17-7, eller den enslige, mindreårige asylsøkeren selv medvirker til å avklare sin identitet. I tilfeller hvor barnet reiser uten foreldre, men med andre slektninger, vil ansvaret for å avklare identiteten ligge på disse. Oppholdstillatelse skal ikke gis til en utlending som kan utvises etter lovens § 66 første ledd bokstav b, c eller e eller § 126 annet ledd.

  

Med hilsen
Nina E. D. Mørk e.f.
avdelingsdirektør

Tonje A. Falch-Nevand
rådgiver

2 vedlegg:
- Liste over tilbaketakelsesavtaler per april 2014
- Liste over høringsinstanser